Artigo 28, § 4º, do Código Eleitoral: exigência de quórum completo e a jurisprudência do TSE

O artigo 28, § 4º, do Código Eleitoral, incluído pela Lei nº 13.165/2015, introduziu significativa mudança em relação aos julgamentos realizados por Tribunais Regionais Eleitorais, estabelecendo que:

“Art. 28. Os Tribunais Regionais deliberam por maioria de votos, em sessão pública, com a presença da maioria de seus membros.

[…]

§4º As decisões dos Tribunais Regionais sobre quaisquer ações que importem em cassação de registro, anulação geral de eleições ou perda de diplomas somente poderão ser tomadas com a presença de todos os seus membros.” (incluído pela Lei nº 13.165, de 2015)

Verifica-se que a alteração legislativa, decorrente da minirreforma eleitoral de 2015, culminou por uniformizar a disciplina do quórum de deliberação no âmbito dos Tribunais Regionais com a exigência já aplicável para o Tribunal Superior Eleitoral, nos termos do artigo 19 do Código Eleitoral [1].

A ratio subjacente à exigência legal, conforme a jurisprudência do Tribunal Superior Eleitoral, consiste em conferir maior segurança às deliberações que possam resultar nas graves sanções previstas no dispositivo, de modo a prestigiar, em observância à relevância da matéria discutida, o debate e a troca de ideias entre todos os integrantes do tribunal [2].

Cumpre ressaltar, a respeito do alcance da norma, que, embora a redação seja expressa quanto a decisões de cassação de registro, nulidade geral de eleições ou perda de diplomas, o Tribunal Superior Eleitoral entende que a necessidade de quórum completo se mostra igualmente imprescindível nos julgamentos de registro de candidatura [3].

Dessa forma, constata-se que a ausência do quórum completo repercute sobre a própria regularidade do julgamento, porquanto a plena observância à regra do artigo 28, § 4º, constitui condição indispensável à validade da deliberação colegiada.

Assim, a observância da norma em questão se reveste de singular importância, uma vez que, em se tratando de formalidade essencial ao aperfeiçoamento da prestação jurisdicional, seu descumprimento caracteriza nulidade que “macula a essência do feito e o seu próprio progresso, restando obstada sua convalidação por questões de forma ou pelos princípios da instrumentalidade das formas ou da preclusão” [4].

Ainda que o caráter suscetível à preclusão, ou não, do vício em questão se mostre controvertido no âmbito do Tribunal Superior Eleitoral [5], é certo que a inobservância à regra de quórum constitui nulidade absoluta, cujo prejuízo é presumido [6].

Embora a redação do artigo 28, § 4º, do Código Eleitoral, considerada sua literalidade, não suscite maiores controvérsias a respeito de seu alcance, as peculiaridades relativas à composição dos tribunais eleitorais [7], em que seus integrantes ocupam os cargos transitoriamente, cumprindo um biênio de mandato, podem apresentar dificuldades práticas na preservação da exigência de julgamento com o quórum completo de 7 julgadores.

Isso porque, no se refere, exemplificativamente, ao preenchimento das vagas destinadas a juristas, a nomeação decorre de ato complexo, consubstanciado na formação da lista tríplice e posterior encaminhamento ao Presidente da República, de modo que a tramitação do procedimento é passível de resultar na vacância de cargos por períodos duradouros.

Nesse contexto, em situações de absoluta excepcionalidade em que a impossibilidade de julgamento com o quórum completo decorra de circunstâncias de natureza duradoura [8], a jurisprudência do Tribunal Superior Eleitoral autoriza a relativação da regra do artigo 28, § 4º, do Código Eleitoral.

Cumpre enfatizar, porém, que a exceção à exigência legal se condiciona à aferição, no caso concreto, de “causas razoáveis que demonstrem efetiva e insuperável impossibilidade material de se assegurar a completude do quórum”, não se registrando, na jurisprudência do Tribunal Superior, “chancela pura e simples à ideia de quórum possível, legitimando que os Tribunais Regionais Eleitorais deixem de preservar a totalidade do quórum de 7 (sete) julgadores” [9].

Sendo assim, em suma, constata-se que: i) o artigo 28, § 4º, do Código Eleitoral se destina a conferir maior segurança às deliberações que possam resultar nas graves sanções previstas no dispositivo, sendo igualmente obrigatório em julgamentos de registro de candidatura; ii) trata-se de norma de natureza cogente, de observância obrigatória, cujo desrespeito caracteriza nulidade absoluta; e iii) a relativação do dispositivo legal, considerado o julgamento com o quórum possível, situa-se no plano da excepcionalidade, sujeitando-se à demonstração, no caso concreto, da existência de situação de caráter duradouro que inviabilize o julgamento com o quórum completo.

[1] Art. 19. O Tribunal Superior delibera por maioria de votos, em sessão pública, com a presença da maioria de seus membros.

Parágrafo único. As decisões do Tribunal Superior, assim na interpretação do Código Eleitoral em face da Constituição e cassação de registro de partidos políticos, como sobre quaisquer recursos que importem anulação geral de eleições ou perda de diplomas, só poderão ser tomadas com a presença de todos os seus membros. Se ocorrer impedimento de algum juiz, será convocado o substituto ou o respectivo suplente.

[2] REspe 0600213-59, Red. p/ acórdão Min. Alexandre de Moraes, DJe de 2/5/2022.

[3] REspe 154-09, Rel. Min. Henrique Neves da Silva, DJe de 16/11/2016; AgR-REspe 41-64, Rel. Min. Herman Benjamin, j. em 27/6/2017; REspe 0600213-59, Red. p/ acórdão Min. Alexandre de Moraes, DJe de 2/5/2022; RO 0600704-74, Rel. Min. Raul Araújo, j. em 13/10/2022.

[4] Voto proferido pelo Ministro Edson Fachin no REspe 0600213-59, Red. p/ acórdão Min. Alexandre de Moraes, DJe de 2/5/2022. De igual modo, afastando a preclusão: AgR-REspe 1-34, Rel. Min. Mauro Campbell Marques, j. em 7/4/2022.

[5] Cumpre salientar que a jurisprudência do Tribunal Superior Eleitoral sobre o caráter sujeito à preclusão do vício não se mostra pacífica. Nesse sentido, concluindo pela impossibilidade de reconhecimento da nulidade não arguida oportunamente: AgR-AI 681-45, Red. p/ acórdão Min. Luis Felipe Salomão, j. em 24/9/2020.

[6] Ref-TutAntAnt 0613335-91, Rel. Min. Floriano de Azevedo Marques, j. em 13/3/2025.

[7] No que se refere aos Tribunais Regionais Eleitorais, o artigo 120 da Constituição Federal estabelece a composição: i) dois juízes, entre os desembargadores do Tribunal de Justiça; ii) dois juízes de Direito escolhidos pelo Tribunal de Justiça; iii) um juiz do Tribunal Regional Federal com sede na capital do estado ou no Distrito Federal – ou, não havendo, de juiz federal, escolhido, em qualquer caso, pelo Tribunal Regional Federal respectivo; e iv) dois advogados indicados pelo Tribunal de Justiça, escolhidos em listas tríplices, que são nomeados pelo Presidente da República.

[8] REspe 0600409-84, Rel. Min. Ricardo Villas Bôas Cueva, j. em 7/4/2026.

[9] Ref-TutAntAnt 0613335-91, Rel. Min. Floriano de Azevedo Marques, j. em 13/3/2025

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