Da digitalização ao governo digital
A digitalização do processo administrativo tem se tornado cada vez mais intensa nas últimas décadas. O percurso iniciado com o Decreto 8.539/2015 trouxe celeridade, economia e segurança a uma rotina antes marcada por autos físicos e burocracias.
O debate sobre o tema, contudo, costuma medir o sucesso da mudança pela eficiência, e com isso antigos desafios ligados às garantias do administrado nem sempre entram em foco. Esses desafios, em que pese não tenham sido criados pela tecnologia, acabam sendo perpetuados por ela
A linguagem técnica que dificulta a compreensão do processo, o formulário padronizado que nem sempre comporta as particularidades do caso, o acesso aos autos condicionado à rotina da repartição e a dificuldade de o terceiro afetado intervir no processo já existiam no papel. Com isso, a pergunta que se impõe é até que ponto a digitalização, por si só, pode resolver esses problemas, e qual o papel do governo digital nessa tarefa.
Antes de se adentrar nesse mérito, convém distinguir os conceitos de digitalização e governo digital, como faz a própria Lei 14.129/2021. Nesse sentido, a digitalização diz respeito ao suporte e ao meio de prática dos atos. Abrange tanto a conversão dos autos físicos em registro eletrônico quanto a prática remota dos atos. Seus benefícios são reais, mas recaem sobre o meio, e não necessariamente sobre a posição do administrado. Uma plataforma que reproduz as exigências, a linguagem e os formulários do processo em papel transfere para a tela as dificuldades que já existiam, fenômeno que a doutrina vem chamando de digitalização de fachada[1].
O governo digital, por sua vez, designa a aplicação das tecnologias da informação à prestação de serviços públicos e à prática de atos administrativos, com ênfase na relação direta entre a Administração e o administrado. Seu alcance, portanto, é mais amplo, pois não se limita a mudar o suporte. O que ele propõe é repensar a própria forma pela qual o Estado se relaciona com o cidadão.
A comparação entre os princípios previstos na legislação, para cada um desses dois regimes, evidencia como essas duas dimensões acabam por se complementar. A Lei 9.784/1999 declara, no art. 1º, que o processo administrativo se destina em especial à proteção dos direitos dos administrados e ao melhor cumprimento dos fins da Administração.
O art. 2º submete o processo aos princípios da legalidade, finalidade, motivação, razoabilidade, proporcionalidade, moralidade, ampla defesa, contraditório, segurança jurídica, interesse público e eficiência. Seu parágrafo único exige a observância das formalidades essenciais à garantia dos direitos dos administrados e a adoção de formas simples, suficientes para propiciar adequado grau de certeza, segurança e respeito a esses direitos. Ou seja, na lei geral de processo administrativo, eficiência e garantia caminham juntas.
Já a Lei 14.129/2021 anuncia no art. 1º o propósito de aumentar a eficiência da administração pública por meio da desburocratização, da inovação, da transformação digital e da participação do cidadão. Para tanto, reúne no art. 3º princípios e diretrizes que dialogam diretamente com desafios antigos do processo administrativo. Entre eles estão o uso de linguagem clara, a simplificação com foco na universalização do acesso, a imposição das exigências ao interessado de uma única vez, a vedação de exigir prova de fato já comprovado, a presunção de boa-fé do usuário, a permanência da possibilidade de atendimento presencial, a acessibilidade e o estímulo à inclusão digital.
Esses princípios, contudo, foram formulados tendo em vista a prestação de serviços públicos. Resta saber se a seção que disciplina o processo eletrônico foi capaz de traduzi-los em garantias processuais ou se, ao contrário, deixou de estabelecer essa ponte.
Isso pois, ao examinar situações concretas, percebem-se desafios que evidenciam tal desconexão. Em se tratando do acesso, para muitos administrados, o meio eletrônico ampliou as possibilidades de participação ao dispensar o deslocamento até a repartição. Para outra parcela, sem equipamento, conexão ou familiaridade com a plataforma, a exigência pode se tornar obstáculo.
Isso porque a imposição do meio eletrônico, sobretudo em procedimentos com grande número de afetados, deve ser justificada à luz das condições de acesso do público, sob pena de se admitir a via presencial. O art. 6º da Lei 14.129/2021 torna o meio eletrônico regra e admite exceção quando o usuário solicitar forma diversa, sem exigir da Administração essa verificação prévia.
O governo digital já oferece a resposta, pois a mesma lei prevê a permanência do atendimento presencial e determina, no art. 14, que a prestação digital utilize tecnologias de amplo acesso, inclusive pela população de baixa renda ou residente em áreas rurais e isoladas. Falta estender essa lógica ao processo.
Outro desafio diz respeito ao conteúdo da manifestação. A Lei 9.784/1999 sempre conviveu com formulários padronizados, previstos no art. 7º, ao lado da liberdade de formular alegações e juntar documentos antes da decisão, assegurada nos arts. 3º, III, e 38, e da vedação de recusa imotivada de documentos, prevista no art. 6º, parágrafo único.
No sistema eletrônico, contudo, são os campos e as categorias predefinidas que determinam o que pode ser recebido. O que se observa é que, nesse modelo, a resposta do agente público passa a ser condicionada, em grande medida, pela programação previamente feita no sistema[2]. A simplificação que o governo digital propõe é bem-vinda, desde que preserve um espaço para aquilo que o formulário não previu.
Por fim, a transparência das regras de funcionamento dos sistemas também se torna desafiadora. A título de exemplo, a legislação espanhola de 1992 já exigia a aprovação prévia dos programas usados pela Administração e a divulgação de suas características, sendo consideradas pela doutrina espanhola anuláveis as decisões tomadas substancialmente com base em programas não aprovados e sem a devida publicidade.
A Lei 14.129/2021 consagra a transparência como diretriz do governo digital, mas a dirige à execução dos serviços públicos, e a governança digital federal, estruturada pelos Decretos 8.638/2016 e 10.332/2020, não contempla instância dedicada ao processo administrativo eletrônico.
O caminho, portanto, passa por levar ao processo administrativo os princípios que o governo digital determinou para os serviços públicos. Nesse sentido, o substitutivo ao Projeto de Lei 2.481/2022, aprovado em dezembro de 2024 na Comissão Temporária do Senado, insere na Lei 9.784/1999 um capítulo sobre o processo eletrônico e reúne em uma só sede uma disciplina hoje dispersa, o que é um avanço.
O texto pode ser aperfeiçoado para assegurar a manifestação livre, estender a exigência de transparência a todos os sistemas, e não apenas aos modelos de inteligência artificial, e exigir a avaliação prévia das condições de acesso. Convém ainda que a governança digital considere indicadores de inclusão digital ao planejar cada sistema.
A digitalização do processo administrativo é uma conquista a ser preservada, mas não pode ser tratada como ponto de chegada. Os desafios que o processo administrativo carrega desde o tempo do papel não se resolvem com a simples troca de suporte. É nesse ponto que o governo digital ganha relevância, ao incorporar às plataformas os princípios que já orientam a prestação digital de serviços públicos, ele pode assegurar que a eficiência trazida pela tecnologia se converta em efetividade das garantias previstas na Lei 9.784/1999.
[1]BAPTISTA, Patrícia Ferreira; ANTOUN NETTO, Leonardo Silveira. O processo administrativo eletrônico e sua disciplina no direito administrativo brasileiro: entre novos desafios e velhos problemas. Revista de Direito Administrativo, Rio de Janeiro, v. 282, n. 3, p. 85-110, set./dez. 2023, p. 85 e 88.
[2]BOVENS, Mark; ZOURIDIS, Stavros. From street-level to system-level bureaucracies: how information and communication technology is transforming administrative discretion and constitutional control. Public Administration Review, v. 62, n. 2, p. 174-184, 2002, p. 177 e ss.