Do regime de exploração de naufrágios no direito marítimo brasileiro

No princípio da modernidade, os países ibéricos lideraram a expansão marítima europeia e realizaram travessias oceânicas em embarcações que representavam o estado da arte tecnológico da época. No entanto, desbravar o “novo mundo” era uma atividade de risco. Algumas expedições alcançaram seus objetivos, como na viagem de Vasco da Gama, que inaugurou uma rota marítima direta entre Europa e subcontinente indiano, catalisando o comércio internacional. Muitas outras, porém, não obtiveram esse mesmo sucesso e terminaram em naufrágios em diferentes regiões dos mares, em razão de condições meteorológicas adversas, erros de navegação ou simplesmente pelo azar.

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Naufrágios de embarcações históricas ocupam um lugar especial no imaginário popular. Além do componente eminentemente humano por detrás dessas histórias, existem diversos mitos arqueológicos a respeito de tesouros que estariam guardados nos navios. Exemplo disso é o galeão espanhol San José, que naufragou na costa de Cartagena, na Colômbia, em 1706, e supostamente contém um tesouro de bilhões de dólares em ouro, prata e esmeraldas. Os direitos de propriedade sobre esse tesouro causaram impasse diplomático entre Espanha e Colômbia e suscitam questões controversas no direito marítimo internacional [1].

A costa brasileira protagonizou centenas de naufrágios ao longo da história. Suponhamos, portanto, que um galeão do século 16 fosse encontrado na costa brasileira. Quem seria titular dos direitos de propriedade sobre a embarcação, seus destroços e, até mesmo, eventuais tesouros nela contidos? Agentes privados podem realizar atividades de exploração marítima e, ao obterem êxito nas buscas, explorar economicamente os naufrágios encontrados? O objetivo do presente artigo é tecer considerações sobre o regime jurídico aplicável à exploração econômica de bens soçobrados e sítios arqueológicos (como veremos, duas classificações possíveis para os navios naufragados), trazendo à baila as condições em que particulares podem se aventurar nesse mercado ainda pouco explorado em águas brasileiras.

Espaço marítimo do naufrágio

O ponto de partida do exercício proposto é verificar em qual espaço marítimo o naufrágio ocorreu. No mar territorial, o Brasil exerce sua soberania; na zona contígua, possui competências mais limitadas; na zona econômica exclusiva, tem direitos sobre os recursos naturais e jurisdição nas matérias previstas pela Convenção das Nações Unidas sobre o Direito do Mar (CNUDM); na plataforma continental, possui direitos sobre o leito e o subsolo; e, por fim, na área, incide regime de patrimônio comum da humanidade.

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Se o naufrágio ocorrer na zona econômica exclusiva ou plataforma continental de Estado costeiro, a Convenção sobre a Proteção do Patrimônio Cultural Subaquático (CPPCS) determinou um mecanismo cooperativo entre os Estados que possuem interesse legítimo (verifiable link) com o patrimônio cultural subaquático, o qual se subdivide em três etapas: declaração e notificação de descobertas, consulta com interessados e adoção de medidas de proteção do patrimônio cultural subaquático [2] [3]. O Brasil, porém, não ratificou este tratado. Se o naufrágio ocorrer na área [4], a CNUDM — esta, sim, ratificada pelo Brasil — dita que objetos de caráter arqueológico e histórico devem ser conservados e dispostos em favor da humanidade, respeitada a preferência dos Estados ou países de origem [5].

Outra questão controversa, ainda no plano internacional, diz respeito ao regime aplicável aos navios de Estado naufragados [6]. Em resumo, a controvérsia concerne à imunidade de jurisdição que as embarcações naufragadas podem ter, como extensão da imunidade que é reconhecida aos próprios Estados. O artigo 32 da CNUDM preserva a imunidade desses navios, mas não responde a todas as questões relacionadas ao tema, pois disciplina especificamente navios usados para guerra ou outras finalidades não comerciais. Essa tese já foi invocada pela Espanha nos litígios relativos às embarcações La Galga, Juno e Nuestra Señora de las Mercedes [7].

Exemplo do galeão do século 16

Feitas essas ponderações, consideraremos, para fins do exercício hipotético que norteia este artigo, que o galeão naufragado foi descoberto no mar territorial brasileiro, onde não há dúvidas quanto à incidência de normas brasileiras, e que não há interesse de Estados estrangeiros sobre a titularidade da embarcação naufragada. Nesse contexto exclusivamente nacional, há uma bifurcação entre dois regimes jurídicos distintos.

Por um lado, naufrágios podem ser juridicamente enquadrados como sítios arqueológicos, quando, na forma da Portaria Iphan nº 316/2019, constituírem locais submersos com vestígios de atividades humanas passíveis de contextualização arqueológica. Nesse caso, sua natureza jurídica é de bem da União [8] e, conforme a Lei nº 3.924/61, qualquer pesquisa arqueológica realizada por particulares dependerá de autorização prévia do Iphan. Nesse regime, a exploração econômica de naufrágios teria incidência limitada, diante da preponderante finalidade de pesquisa e preservação do patrimônio cultural.

Por outro lado, naufrágios podem ser juridicamente enquadrados como bens soçobrados. O domínio da União não é automático para essa categoria de bem [9], mas, tratando-se de destroços de embarcações de casco de madeira afundados nos séculos 16, 17 e 18 — tal como o galeão hipotético deste artigo —, a lei os considerará automaticamente incorporados ao domínio da União, sem a necessidade de qualquer providência ou decurso de prazo [10].

Exploração de bens submersos

A exploração dos bens soçobrados pode ser outorgada a pessoa física ou jurídica, nacional ou estrangeira, com comprovada experiência nas atividades de pesquisa, localização e exploração de bens submersos, observados os requisitos previstos pela Normam-221/DPC. A competência para a outorga é compartilhada pelo Chefe do Estado-Maior da Armada (Cema) e pela Diretoria de Portos e Costas (DPC) [11].

Os bens soçobrados têm um regime patrimonial próprio, que admite diferentes formas de remuneração aos particulares, em derrogação do regime geral aplicável aos bens públicos (artigo 98 e ss. do Código Civil) e aos achados de tesouro (artigo 1.264 e seguintes do Código Civil). O artigo 21 da Lei nº 7.542/86 prevê que o contrato ou ato de autorização de remoção ou exploração do bem aplique, como pagamento ao particular, uma soma em dinheiro proporcional ao valor de mercado dos bens recuperados ou adjudicação de parte deles, em ambos os casos limitado a 70%, definido conforme o grau de dificuldade e complexidade técnica das atividades de localização, exploração, remoção, preservação e restauração do bem.

Contudo, o artigo 20 da mesma norma prevê que os bens resgatados de valor artístico ou de interesse histórico ou arqueológico devem permanecer no domínio da União, não sendo passíveis de apropriação, doação, alienação direta ou por licitação. O contrato ou ato de autorização poderá, no máximo, prever uma recompensa pelas remoções, mediante a adjudicação de até 40% do valor total atribuído aos bens resgatados. A classificação e avaliação dos bens competem à comissão de peritos, convocada pela Autoridade Naval e ouvido o Ministério da Cultura [12].

Exploração marítima em insegurança jurídica

A Normam-221/DPC, que disciplina administrativamente essa matéria, foi ainda mais restritiva, ao afirmar a inalienabilidade dos bens de valor cultural, sem qualquer ressalva em favor do particular que colaborou para a recuperação do bem. Essa restrição não encontra respaldos na lei que a norma pretende operacionalizar, o que suscita dúvida quanto à sua validade e ilustra com nitidez a falta de coerência normativa suscitada a seguir.

A legislação não estabelece regra clara de prevalência entre os dois regimes apresentados acima, que podem incidir de forma cumulativa sobre um mesmo bem. No cenário hipotético que conduziu o artigo, o galeão estaria simultaneamente sujeito à incorporação automática ao domínio da União, à autorização das autoridades competentes para as operações de pesquisa e de remoção e à competência arqueológica autônoma do Iphan, sem que a lei indique como essas manifestações se articulam, em que ordem se produzem e o que ocorre em caso de divergência.

Dessa maneira, seria oportuna a definição de critérios mais nítidos de incidência e de um procedimento único de licenciamento, distinguindo as situações em que interesses arqueológicos poderão conviver com os igualmente legítimos interesses de exploração econômica de naufrágios e delimitando as formas de remuneração aos particulares que assumiram os riscos na exploração. Do contrário, a exploração submarina no Brasil continuará sujeita à insegurança jurídica que inibe tanto os investimentos privados quanto a pesquisa científica, padecendo daquilo que Amyr Klink brilhantemente sintetizou ao dizer que, na vida, “o pior naufrágio é não partir”.

 

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[1] “A megaoperação para recuperar tesouro de navio que afundou há 300 anos no Caribe”. Disponível aqui.

[2] Arts. 9º e 10 da CPPCS.

[3] TANAKA, Yoshifumi. International Law of the Sea. 3. ed. Cambridge: CUP, 2019. p. 180.

[4] Isso é condizente com o tratamento jurídico conferido à Área, pois “o entendimento consolidado é que tanto a Área como seus recursos são considerados patrimônio comum da humanidade, não se sujeitando à apropriação pelos Estados, muito menos à reivindicação de soberania sobre alguma parte dela. Além disso, sua prospecção e exploração deveriam levar em consideração o interesse de toda a humanidade, bem como as necessidades dos países menos desenvolvidos, somente podendo ser utilizada para fins pacíficos”. MENEZES, Wagner. O Direito do Mar. Brasília: FUNAG, 2015. p. 149.

[5] Art. 149 da CNUDM.

[6] DA SILVA, Alexandre Pereira. Desafios jurídicos e controvérsias em torno de naufrágios de navios de estado: o caso do Galeão San José. Revista de Direito Internacional.

[7] Os pormenores dos precedentes podem ser conferidos no artigo citado na nota de rodapé anterior.

[8] Art. 20, X, da Constituição Federal.

[9] Na forma da Lei nº 7.542/86, no caso de novos naufrágios, após 5 anos sem a manifestação do responsável pelo bem, ocorrerá uma presunção legal de renúncia à propriedade e reversão para a União.

[10] Art. 32, §1º, da Lei nº 7.542/86.

[11] A DPC autoriza a pesquisa, e o Cema autorizada a exploração, remoção ou demolição de bens já incorporados ao domínio da União. Os Comandantes dos Distritos Navais autorizam tais operações quando os bens ainda não passaram ao domínio da União, nas respectivas áreas de jurisdição.

[12] O Ministério da Cultura decidirá se os bens possuem valor artístico ou interesse histórico, cultural ou arqueológico e lhes atribuirá valor, considerando preços praticados no mercado internacional.

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