IBS: o acordo pioneiro entre o estado do Paraná e o município de Curitiba
A criação do Imposto sobre Bens e Serviços (IBS) acarretou profundas mudanças no modelo de federalismo cooperativo brasileiro, exigindo que entes historicamente acostumados a administrar separadamente seus tributos passassem a construir mecanismos permanentes de coordenação.
Isso se deve ao fato de o referido imposto ter sido concebido pela Emenda Constitucional 132/2023 a partir de uma arquitetura federativa distinta daquela que sempre caracterizou a tributação do consumo no Brasil. Enquanto ICMS e ISS correspondem a competências tributárias atribuídas a estados e municípios privativamente, o art. 156-A da Constituição define expressamente o IBS como imposto de competência compartilhada entre estados, Distrito Federal e municípios.
A própria Constituição prescreve, no art. 156-B, que determinadas competências administrativas relativas ao novo imposto sejam exercidas de forma integrada, por intermédio do Comitê Gestor do IBS. Tem-se, portanto, um tributo cuja titularidade e administração ultrapassam as fronteiras de um único nível da Federação, circunstância que exige mecanismos de coordenação entre os entes que compartilham o produto de sua arrecadação.
Essa necessidade de cooperação faz-se ainda mais importante no momento da cobrança do crédito tributário. O art. 156-B, § 2º, V, da Constituição estabelece que a cobrança e as representações administrativa e judicial relativas ao IBS serão realizadas pelas procuradorias dos estados, do Distrito Federal e dos municípios. O mesmo dispositivo autoriza expressamente esses entes a definirem hipóteses de delegação ou de compartilhamento de competências, atribuindo ao Comitê Gestor a coordenação dessas atividades com vistas à integração federativa.
A Constituição, portanto, não apenas admite a cooperação, mas fornece fundamento específico para que estados e municípios construam arranjos destinados a tornar mais eficiente sua atuação em matéria de IBS.
É nesse contexto que se insere o Termo de Cooperação 01/2026, celebrado entre o estado do Paraná, por intermédio da Procuradoria-Geral do Estado (PGE-PR), e o município de Curitiba, por intermédio da Procuradoria-Geral do Município (PGM). O instrumento, fundamentado no citado art. 156-B da Constituição de 1988 e na Lei Complementar 227/2026, estabelece mecanismos de atuação conjunta na representação judicial e extrajudicial e na cobrança do IBS.
Trata-se do primeiro termo de cooperação dessa natureza celebrado no Brasil entre um estado e o município de sua capital para atuação conjunta em matéria de IBS.
O objeto da avença é amplo. A cooperação alcança a inscrição do IBS em dívida ativa, sua cobrança judicial e extrajudicial, a representação dos entes em demandas relacionadas ao imposto, o compartilhamento de informações e inteligência fiscal e a integração tecnológica e procedimental entre as duas procuradorias.
O instrumento preserva a autonomia de cada órgão, afastando qualquer relação de subordinação entre eles. Isso decorre do fato de que cooperação federativa não significa supressão de autonomia. Ao contrário, o desafio institucional trazido pelo IBS consiste justamente em compatibilizar duas ideias aparentemente contraditórias, quais sejam, a preservação das competências próprias de cada ente federativo e a necessidade de atuação coordenada na administração de um imposto que pertence simultaneamente a estados e municípios.
Algumas cláusulas do acordo traduzem concretamente essa lógica. A PGE e a PGM comprometem-se, por exemplo, a compartilhar pareceres e manifestações jurídicas relevantes, subsídios para a defesa judicial e modelos de peças processuais. Prevê-se também a adoção de padrões uniformes de procedimentos administrativos e judiciais, além de apoio recíproco nas atividades de inscrição em dívida ativa e protesto das certidões relativas ao IBS.
O instrumento avança ainda sobre um dos pontos mais sensíveis da futura cobrança do imposto: a coordenação da atuação processual. O termo admite o litisconsórcio ativo em execuções fiscais e o litisconsórcio passivo em ações não exacionais quando essas soluções se mostrarem estrategicamente convenientes, sempre mediante alinhamento prévio e com preservação da autonomia decisória de cada procuradoria. Também estabelece comunicação prévia para medidas de maior repercussão, como incidentes de desconsideração da personalidade jurídica, ações envolvendo grupos econômicos, medidas cautelares fiscais, pedidos de sucessão empresarial e ações de falência contra devedores.
A preocupação é evitar que duas estruturas públicas responsáveis pela tutela de parcelas do mesmo crédito desenvolvam estratégias contraditórias ou simplesmente dupliquem esforços. A cooperação permite racionalizar recursos, compartilhar inteligência e construir posições institucionais coordenadas sem eliminar a possibilidade de cada ente formar seu próprio convencimento jurídico.
Mais importante ainda, essa estratégia confere maior segurança jurídica aos contribuintes, que poderão litigar em demanda única para discutir controvérsias relacionadas à incidência do imposto.
O termo entre Paraná e Curitiba transforma o ideal constitucional de federalismo de cooperação em prática administrativa. Em vez de aguardar que os conflitos de competência apareçam para depois solucioná-los, estado e município procuram estabelecer previamente canais de comunicação, divisão de responsabilidades, compartilhamento de informações e mecanismos de atuação coordenada.
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A experiência poderá, por óbvio, ser aperfeiçoada à medida que o novo sistema tributário amadureça. Trata-se de um primeiro passo para replicação do modelo em todo o país, preferencialmente, mediante a coordenação do Comitê Gestor do IBS. No futuro, essa cooperação deve alcançar também a União, titular da Contribuição sobre Bens e Serviços, “irmã gêmea” do IBS. A lógica, no entanto, parece apontar na direção correta. Se o IBS representa uma mudança do paradigma tributário brasileiro, sua implementação também exigirá uma mudança de cultura institucional.
O acordo entre a PGE do Paraná e a PGM de Curitiba constitui mais do que um instrumento administrativo de organização da futura cobrança do IBS, mas um primeiro passo concreto na construção do federalismo de cooperação que a reforma tributária pressupõe e do qual, em larga medida, dependerá o seu sucesso.
Autores:
Luciano Borges dos Santos – Procurador-geral do Estado do Paraná
Vanessa Volpi Bellegard Palacios – Procuradora-geral do Município de Curitiba
Eduardo M. L. Rodrigues de Castro – Coordenador de Assuntos Fiscais da PGE-PR
Patrícia Ferreira Pomoceno – Procuradora do Município de Curitiba