O desistente e o consórcio: em defesa de um lock-up federativo

A gestão associada é uma alternativa eficiente para a prestação de serviços públicos em contextos federativos complexos, como o brasileiro. E nesse cenário, os consórcios públicos demonstram capacidade de superar a fragmentação administrativa, viabilizando uma coordenada e eficiente atuação do Estado.

Há, entretanto, um personagem incômodo na teoria dos jogos que descreve bem situações observadas em determinados arranjos consorciais: o free rider, ou caroneiro. De forma geral, é aquele que colhe os frutos do esforço coletivo sem arcar com seus custos. Nos consórcios municipais, esse personagem teima em aparecer e ameaça a efetividade de políticas públicas.

Em que pese a distinção de contexto — aqui se cuida da estruturação de arranjo de gestão de serviços públicos, não do gozo imediato de utilidades em comum —, é possível observar uma repetição da cena na estruturação de projetos complexos, como os de concessões públicas.

Municípios se unem para estruturar uma concessão em áreas como resíduos sólidos, educação, iluminação pública ou saneamento. Contratam estudos e costuram, a duras penas, o consenso entre agentes públicos de partidos e interesses distintos. E em fase avançada do projeto, já com modelo econômico-financeiro consolidado — até mesmo às vésperas de licitação —, um ente anuncia sua saída. A escala se desfaz, o projeto encarece ou se inviabiliza e o esforço, o tempo e o dinheiro públicos investidos evaporam.

Os Jogos dos Consórcios Públicos Municipais

Trata-se de problema já diagnosticado pela literatura. Em Os Jogos dos Consórcios Públicos Municipais [1], Fillipe Azevedo Rodrigues demonstra que a estratégia de não cooperação pode se afigurar racional a um município isolado, ainda que, somada, conduza à “morte” do arranjo. Sem mecanismos de estabilidade, o projeto no âmbito de um consórcio nasce estruturalmente um pouco mais frágil.

Aqui reside um paradoxo. O que dá força ao consórcio — a soma de municípios e o ganho de escala — é também a origem de uma vulnerabilidade. A retirada de um único ente, em fase avançada, pode inviabilizar o todo.

A Lei nº 11.107/2005 trata da saída do consórcio em si, mas com parcimônia. O artigo 11 condiciona a retirada a ato formal na assembleia geral, “na forma previamente disciplinada por lei” e seu parágrafo segundo é categórico: a saída não prejudica as obrigações já constituídas, cuja extinção depende do pagamento das indenizações devidas. Há precedentes de tribunais estaduais[2] que confirmam: a retirada exige previsão específica prévia em lei municipal e não desonera o ente do passivo assumido.

Saída do consórcio

Mas há uma lacuna eloquente. A legislação disciplina o “como” da saída do consórcio. Silencia, porém, sobre “desistência” no âmbito de projetos e a respeito do “quando”. E é justamente o “quando” que separa o desengajamento legítimo de possível oportunismo predatório.

Sair antes de qualquer investimento em comum é uma coisa. Sair depois de aprovado o modelo econômico-financeiro — consumidos recursos, alinhadas expectativas de mercado, publicado o edital — é outra, bem diferente. Nesse caso, a retirada individual transfere prejuízo aos demais e à política pública, ferindo diretamente o interesse público.

Daí a provocação proposta ao debate: poderia o próprio município, no exercício de sua autonomia, estabelecer regras de autovinculação, restringindo sua saída de projetos a partir de determinado marco da estruturação?

A tese não agride a autonomia municipal. É expressão dela. Autonomia, na dicção dos artigos 18 e 30 da Constituição, envolve a faculdade de autodeterminação — inclusive para assumir compromissos que limitem a liberdade. Quem pode o mais, aderir ou não ao consórcio, criando a estrutura voltada à gestão associada, pode o menos: aderir a projeto de estruturação para implementação de política pública e, ao fazê-lo, criar e aceitar as regras do jogo, entre elas o momento e as condições para saída.

Como sintetiza Marçal Justen Filho, citado em estudo de Ricardo Augusto Negrini[3], a autonomia federativa compreende “não apenas o poder de associar-se como de desligar-se do consórcio” — mas desligar-se, adverte a doutrina, sem apagar as obrigações recíprocas já contraídas.

Cláusula de lock-up

O direito societário conhece instrumento afim. A cláusula de lock-up restringe, por prazo certo, a livre saída de sócios para preservar a estabilidade do negócio em sua fase de maturação e proteger terceiros de boa-fé. Ancorada na autonomia privada (artigos 421 e 421-A do Código Civil), é corriqueira em acordos de acionistas. A racionalidade é transponível ao direito público: por que não instituir, no Consórcio, um lock-up federativo?

A lógica é simples. Enquanto o projeto está em gestação — diagnóstico e estudos preliminares —, a saída seria livre e ninguém estaria aprisionado a uma ideia. Aprovado, contudo, o modelo econômico-financeiro, momento em que os custos afundados se avolumam e o mercado passa a precificar o arranjo, inaugurar-se-ia o período de lock-up: a partir daí, e por prazo definido, a saída fica limitada — não vedada de forma absoluta, mas restrita a situações excepcionais em que haja demonstração judicial de justa causa, como na regra da parte final do artigo 1.029, do Código Civil, ou anuência integral dos demais Municípios e, em qualquer dos casos, condicionada à reparação de prejuízos causados ao Consórcio e ao projeto e à preservação de sua viabilidade.

Não se trata de acorrentar o município à perpetuidade, o que feriria o pacto federativo, mas de exigir responsabilidade no timing, preservando a estabilidade e o planejamento de longo prazo. A interpretação do artigo 11, §2º da Lei 11.107 aponta nessa direção ao proteger as obrigações constituídas; a autovinculação temporal apenas lhe dá densidade e previsibilidade, convertendo cláusula genérica em regra de governança.

Como reforço à hipótese pode-se considerar o respaldo axiológico que envolve as regiões metropolitanas e microrregiões, forma diversa de regionalização para exercício de funções públicas de interesse comum. O Estatuto da Metrópole erige entre os princípios da governança interfederativa a “prevalência do interesse comum sobre o local” (artigo 6º, I) e a “efetividade no uso dos recursos públicos” (artigo 6º, VI). E o Supremo Tribunal Federal, ao julgar a ADI 1.842, assentou que o interesse comum e a integração supramunicipal não são incompatíveis com a autonomia municipal — antes, com ela se harmonizam quando o serviço transcende as fronteiras de um único ente.

Estabilidade, proteção e respeito ao dinheiro público

Os benefícios são evidentes. Estabilidade para o arranjo institucional, que passa a possuir regras de governança que reforçam a vinculação ao projeto comum. Segurança jurídica para o privado, que precifica risco menor e, por isso, oferta tarifas melhores. Proteção ao interesse público, que deixa de ficar refém do humor eleitoral. Respeito ao dinheiro público aportado na elaboração de projetos que, inviabilizados no meio do caminho, viram puro desperdício de tempo e recursos financeiros.

E, sobretudo, a realização do interesse público em sua acepção mais concreta — a de ver materializados projetos voltados ao bem comum, efetivando a promessa de infraestrutura e de serviços adequados à coletividade.

Objeções virão. Dir-se-á que o mandato de um prefeito não obriga o sucessor; que a autonomia é indisponível; que a retirada é direito inerente à federação. São ponderações sérias, não intransponíveis. O compromisso não é do prefeito: é do Município, pessoa jurídica de direito público que se vincula por lei — e leis obrigam sucessores. Autonomia não é sinônimo de irresponsabilidade e todo direito comporta condicionamentos proporcionais quando seu exercício abusivo sacrifica direitos alheios.

A discussão está aberta e é, deliberadamente, provocativa. Não se pretende esgotá-la, mas fomentá-la. Se o consórcio público é uma joia do federalismo cooperativo, cumpre protegê-lo de comportamentos que possam esvaziá-lo. O lock-up federativo talvez seja um caminho. Não para tolher a autonomia, mas para levá-la mais a sério.

[1] RODRIGUES, F. A. (2013). Os Jogos dos Consórcios Públicos Municipais. Direito Público, 10(51). Recuperado de https://www.portaldeperiodicos.idp.edu.br/direitopublico/article/view/2268. Acesso em: 28 set. 2026.

[2] PERNAMBUCO. Tribunal de Justiça de Pernambuco (2ª Turma da 1ª Câmara Regional de Caruaru). Embargos de Declaração na Apelação Cível nº 0000269-44.2021.8.17.2430. Embargante: Município de Camocim de São Félix. Embargado: Consórcio de Municípios do Agreste e Mata Sul do Estado de Pernambuco – COMAGSUL. Relator: Des. Paulo Victor Vasconcelos de Almeida, 22 de maio de 2026.

RIO GRANDE DO SUL. Tribunal de Justiça do Estado do Rio Grande do Sul (Primeira Câmara Cível). Agravo de Instrumento nº 50124118220208217000. Relator: Des. Irineu Mariani, 20 de maio de 2020. Diário da Justiça Eletrônico, Porto Alegre, 27 maio 2020.

SÃO PAULO. Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo (4ª Câmara de Direito Público). Apelação Cível nº 1000164-44.2019.8.26.0466. Relator: Des. Ricardo Feitosa, 12 de abril de 2021. Diário da Justiça Eletrônico, São Paulo, 15 abr. 2021.

[3] NEGRINI, Ricardo Augusto. Os consórcios públicos no direito brasileiro. 2009. Dissertação (Mestrado em Direito do Estado) – Faculdade de Direito, Universidade de São Paulo, São Paulo, 2009. Disponível em: https://teses.usp.br/teses/disponiveis/2/2134/tde-10112011-161301/pt-br.html. Acesso em: 28 set. 2026.

O post O desistente e o consórcio: em defesa de um <i>lock-up</i> federativo apareceu primeiro em Consultor Jurídico.