Plano para sistema prisional avança, mas implementação nos estados ainda falha

O primeiro ano de execução do Plano Pena Justa, voltado a enfrentar o estado de coisas inconstitucional no sistema prisional brasileiro, foi de avanços. As medidas carcerárias adotadas por governos estaduais no mesmo período, porém, ainda não receberam a devida implementação e fiscalização, na avaliação de especialistas em Direito Penal e Direitos Humanos ouvidos pela revista eletrônica Consultor Jurídico. 

Wilson Dias/Agência Brasil

De acordo com o primeiro informe anual de monitoramento do plano, divulgado no fim de agosto e enviado ao Supremo Tribunal Federal pelo Conselho Nacional de Justiça, entre as 244 metas do Pena Justa analisadas, 43 foram executadas e 84 parcialmente implementadas por órgãos federais, estaduais e distritais, de janeiro a dezembro de 2025. 

A fonte dos dados do levantamento são documentos enviados pelos próprios órgãos da União, dos estados e do Distrito Federal ao departamento do CNJ responsável por fiscalizar os sistemas carcerário e socioeducativo nacionais, o DMF. A produção e a divulgação do documento fazem parte de exigências estabelecidas pelo STF, que determinou em outubro de 2024, durante o julgamento da ADPF 347, que os estados e o DF formulassem seus próprios planos de ação, tendo como base a política nacional homologada pela corte na ocasião.

A meta estabelecida pelo Supremo é reverter, por meio de esforços federais, estaduais e distritais, no prazo de três anos, as violações à dignidade humana persistentes no sistema prisional do país.

Coordenado pelo CNJ e pela Secretaria Nacional de Políticas Penais (Senappen), do Ministério da Justiça e Segurança Pública, o plano nacional teve sua execução iniciada em fevereiro de 2025. Já as versões estaduais e distrital do Pena Justa foram elaboradas ao longo do primeiro semestre do ano passado. As propostas regionais tiveram sua homologação aprovada em outubro, por decisão monocrática do ministro aposentado Luís Roberto Barroso, então relator do caso, e confirmada pelo plenário da corte no início de setembro deste ano.

Apesar de reconhecerem um avanço gradual do plano pelo país no último ano, advogados, representantes de organizações civis que acompanham a implementação das propostas em estados brasileiros, apontam falhas e lacunas significativas na fiscalização e execução regional de ações e políticas prisionais. 

“O CNJ, a partir do programa Fazendo Justiça, tem feito articulações fundamentais em âmbito nacional para melhorar, por exemplo, a empregabilidade dentro e fora das prisões, a fomentação dos APECs (Serviços de Atendimento à Pessoa Custodiada) e iniciativas formativas”, avalia Carolina Diniz, coordenadora da área de Enfrentamento à Violência Institucional da Conectas Direitos Humanos. “Mas, quando olhamos para as atribuições dos estados, o que vem sendo feito ainda deixa muito a desejar”, ressalta.

Diniz afirma que as informações apresentadas por muitos estados acerca da implementação de seus planos são “falaciosas”. “Colocam como indicador cumprido o que muitas vezes sequer saiu do papel, ou têm uma interpretação equivocada daquilo que deveria ser implementado”.

Além de participar de inspeções em penitenciárias pelo país, a Conectas foi habilitada na ADPF 347 como amicus curiae. Por isso, acompanha, com outros representantes de entidades civis ouvidos pela ConJur, os relatórios de monitoramento de planos estaduais, além de compor grupos temáticos de trabalho instaurados para o acompanhamento da execução das propostas pela sociedade civil.

Supervisão nos estados

Até aqui, a supervisão da implementação do Pena Justa pelo país tem ocorrido por meio de três frentes principais estabelecidas pelo STF.

Além do envio semestral dos informes de monitoramento ao Supremo pelo DMF/CNJ, foram criados Grupos de Monitoramento e Fiscalização do Sistema Carcerário (GMFs), compostos majoritariamente por magistrados de tribunais locais, para atuar, junto aos Comitês de Políticas Penais estaduais, na elaboração e no acompanhamento dos planos locais.

O STF também estabeleceu que o próprio Supremo permaneça como instância máxima de supervisão, podendo ser acionado e aplicar multas em caso de descumprimento dos planos.

Mais recentemente, na votação que confirmou a aprovação dos planos estaduais e do DF, o Supremo determinou um maior detalhamento das atribuições de supervisão das medidas por instâncias locais, como as corregedorias dos tribunais de Justiça, além de decidir pela participação dos Tribunais de Contas na fiscalização orçamentária dos planos. O acórdão da decisão, porém, ainda não foi publicado e as medidas não entraram em vigor.

Fiscalização por ‘autoavaliação’

É consenso entre os especialistas ouvidos pela ConJur que uma fiscalização efetiva do cumprimento do plano demanda o envolvimento de atores de controle externo, como Tribunais de Contas, mecanismos de prevenção e combate à tortura e organizações civis. 

Os advogados Marcos Fuchs, diretor-executivo do Instituto Pro Bono, e Manuela Gatto, criminalista com atuação em Direitos Humanos pela mesma organização, destacam que os mesmos órgãos que executam, na ponta, a política penitenciária considerada inconstitucional foram incumbidos de prestar contas dos dados utilizados para o seu próprio monitoramento. 

Ambos citam como exemplo as Secretarias da Administração Penitenciária (SAPs), que têm sido responsáveis por avaliar e informar se as medidas adotadas pelos estados estão adequadas aos critérios estabelecidos no Pena Justa.  

“Sabemos que é uma questão histórica existir pouquíssima transparência em relação à gestão do sistema prisional. Temos uma cultura organizacional de fechar essas instituições para a sociedade, o que permite, inclusive, práticas de maus-tratos e torturas que o Pena Justa busca combater”, afirma Gatto. Segundo ela, essa cultura institucional pouco transparente segue presente nos dados enviados pelos estados ao CNJ para a produção dos informes.

A advogada Camila Torres, presidente da Comissão de Direitos Humanos da seccional de São Paulo da Ordem dos Advogados do Brasil (OAB-SP) e vice-presidente do Instituto Brasileiro de Ciências Criminais (IBCCRIM), corrobora a avaliação. 

“O nosso sistema de alerta [que monitora a ocupação carcerária] ainda se apoia, em grande parte, em autodeclaração e nos dados [enviados por órgãos estaduais] do Sisdepen [Sistema Nacional de Informações Penais]”, diz Torres. “Isso reforça a importância de uma fiscalização externa e independente, como a exercida por entidades ligadas ao monitoramento do sistema prisional e pelo núcleo de inspeções da OAB, para verificar se os números oficiais correspondem à realidade das unidades”, observa. 

Na prática, reforça Carolina Diniz, da Conectas, “quem executa os planos é também responsável pelo seu acompanhamento e avaliação”. Por isso, acrescenta: “enquanto sociedade civil que acompanha de perto as violações persistentes no sistema prisional, questionamos muito essa prática de autoavaliação”.

Diniz destaca ainda que, hoje, com as corregedorias de Justiça e as SAPs responsáveis por implementar, supervisionar e avaliar os planos na maioria dos estados, não há “qualquer tipo de permeabilidade para a sociedade civil, para as populações diretamente afetadas pelo cárcere e outros órgãos externos de fiscalização”.

‘Graves inconsistências’ em SP

Junto a outras organizações civis habilitadas a monitorar os planos estaduais, a Conectas e o Pro Bono denunciam o descumprimento da decisão do STF na execução e fiscalização do Pena Justa em São Paulo — estado que abriga a maior população carcerária do país. 

“Acompanhamos São Paulo mais de perto por percebê-lo como um locus significativo, com praticamente um terço da população prisional nacional, que acaba impactando o resto do país como uma referência, ainda que negativa”, explica Diniz. 

As entidades protocolaram, em abril, uma manifestação no STF no âmbito da ADPF 347. O documento alerta para “graves lacunas e inconsistências” no plano elaborado pelo estado de São Paulo para enfrentar o estado de coisas inconstitucional nas prisões.

Segundo a representante da Conectas, na maioria dos estados brasileiros, o processo de implementação e monitoramento das medidas prisionais tem contado com pouca participação de órgãos de controle externo e da sociedade civil. “Tirando algumas exceções, como o estado do Amazonas, onde, desde a elaboração do plano, se construiu uma metodologia de implementação e supervisão com abertura à sociedade civil e ao Tribunal de Contas, resultando em um plano muito mais completo e aberto à participação social e à fiscalização externa, em outros estados esses espaços foram cerceados. E São Paulo é um grande exemplo disso”, destaca. 

Procurada, a Secretaria de Administração Penitenciária paulista informou que o plano estadual foi lançado em agosto de 2025 e é composto de 195 metas e indicadores “integralmente elaborados com base no documento federal”.

Segundo dados informados pela SAP e avaliados em conjunto com o Tribunal de Justiça de São Paulo (TJSP), do total de metas estabelecidas pelo Pena Justa, 33% foram consideradas cumpridas em um ano, 31% já estavam em execução e 36% correspondem a novas ações previstas para implementação entre 2026 e 2028. 

Na avaliação de Gatto, porém, “existem muitas ações sendo dadas por completas, por resolvidas, mesmo não estando”.

“Quando avaliamos meta por meta, percebemos que existem dois problemas principais: o primeiro de qualidade das informações prestadas pelo órgão estatal, como a SAP; o segundo envolvendo uma questão de entendimento por parte dos gestores das políticas do que é uma medida eficaz.” 

‘Postura refratária’

Para ambas as advogadas, enquanto o governo paulista declara diversas metas atingidas com base em programas anteriores ao Pena Justa, não são apresentados dados que comprovem a eficácia real de ações que promovam, por exemplo, a redução da ocupação de prisões superlotadas e a promoção de estratégias de reintegração social para egressos. 

“Eu diria que o estado de São Paulo está praticamente ignorando o Pena Justa. Desde o momento em que surgiu a obrigação de elaborar um plano e o único espaço de participação da sociedade civil foi uma audiência pública, já observamos uma postura bastante refratária de representantes estaduais, que diziam que muitas das nossas sugestões já eram cumpridas, o que, olhando para a realidade das condições prisionais, não é verdade. A partir de então, se elaborou um plano com muitas falhas, ainda que, por obrigação, espelhem em alguma medida as diretrizes nacionais”, conclui Diniz.  

Entre os pontos apresentados pelas organizações na manifestação ao STF, estão: o uso de uma resolução da SAP de 2010 [Res 144/2010] como protocolo qualificado para a soltura de presos; a paralisação de Grupos de Trabalho instaurados para o monitoramento do plano; e a omissão, no plano estadual, de dados do último relatório de inspeção do Mecanismo Nacional de Prevenção e Combate à Tortura em unidades prisionais paulistas, que aponta para a “continuidade da escassez dos serviços prestados” e um “refinamento da tortura e outros tratamentos cruéis” nos estabelecimentos.

Questionada sobre as alegações, a SAP afirmou que “os relatórios produzidos pelo Mecanismo e por outros órgãos públicos ou vinculados à sociedade civil são de conhecimento da administração e serão considerados durante a implementação das ações previstas”.

A pasta também negou que os Grupos de Trabalho, sob sua coordenação, estejam paralisados. Por fim, alegou que “os procedimentos para a soltura de presos sempre existiram” e que, “conforme previsto no próprio plano estadual, as rotinas e procedimentos serão organizados em protocolo a ser formalizado e publicizado”.

As advogadas destacam ainda a recusa do governo paulista em criar um sistema estadual de prevenção e combate à tortura, contrariando uma decisão de 2025 da Justiça Federal. Também procurada para comentar o assunto, a gestão estadual não respondeu. 

O post Plano para sistema prisional avança, mas implementação nos estados ainda falha  apareceu primeiro em Consultor Jurídico.