Recuperação energética em SP: o que a lei realmente diz e os debates ignoram
O estado de São Paulo tem atualmente a oportunidade de transformar a maneira sobre a qual realiza sua gestão de resíduos, a partir da implantação de unidades de recuperação energética integradas a ecoparques. Tais projetos oferecem uma rota de tratamento que, além de prevista na legislação, é capaz de aproveitar a energia da fração residual do lixo urbano e de reduzir a dependência de aterros sanitários. A legitimidade da recuperação energética de resíduos se fortalece quando sua implantação combina prioridade à reciclagem, comprovação de viabilidade e obrigações ambientais verificáveis.
A Política Nacional de Resíduos Sólidos fornece o ponto de partida. A definição de destinação final ambientalmente adequada para resíduos inclui expressamente “a reutilização, a reciclagem, a compostagem, a recuperação e o aproveitamento energético” (art. 3º, VII, da Lei 12.305/2010). O aproveitamento energético integra, portanto, o conjunto de soluções reconhecidas pelo legislador para a gestão dos resíduos.
Essa autorização deve ser lida com a hierarquia que determina “não geração, redução, reutilização, reciclagem, tratamento dos resíduos sólidos e disposição final ambientalmente adequada dos rejeitos” (art. 9º, caput, da Lei 12.305/2010). A precedência da reciclagem orienta o planejamento e a seleção dos materiais encaminhados a cada processo. Interpretá-la como impedimento absoluto ao tratamento térmico esvaziaria a regra específica que o admite.
O dispositivo é inequívoco: “Poderão ser utilizadas tecnologias visando à recuperação energética dos resíduos sólidos urbanos, desde que tenha sido comprovada sua viabilidade técnica e ambiental e com a implantação de programa de monitoramento de emissão de gases tóxicos aprovado pelo órgão ambiental” (art. 9º, § 1º, da Lei 12.305/2010). A aplicação conjunta dessas disposições exige aproveitar materiais recicláveis e verificar as condições de funcionamento da recuperação energética, sem impor uma espera indefinida até que toda a cidade alcance níveis ideais de reciclagem.
Há, ainda, uma distinção jurídica decisiva. A lei reserva a categoria de rejeitos aos resíduos que, “depois de esgotadas todas as possibilidades de tratamento e recuperação por processos tecnológicos disponíveis e economicamente viáveis”, somente possam receber disposição final (art. 3º, XV, da Lei 12.305/2010). Assim, a viabilidade do aproveitamento energético deve ser examinada antes de se concluir que determinado material precisa necessariamente ser aterrado.
No desenho paulistano, as quatro usinas de recuperação energética (UREs) previstas até o momento integram uma política que também contempla universalização da coleta seletiva, recuperação de materiais e compostagem. A SP Regula registra que a modernização contratual foi instruída por avaliação de vantajosidade da Fipe e submetida ao Tribunal de Contas do Município (SP Regula, 2025).
O dever de modernização também orienta a interpretação das concessões. A lei estabelece que “A atualidade compreende a modernidade das técnicas, do equipamento e das instalações e a sua conservação, bem como a melhoria e expansão do serviço” (art. 6º, § 2º, da Lei 8.987/1995). Contratos de longa duração devem incorporar avanços que melhorem a prestação, respeitados o objeto licitado, a disciplina econômica e os direitos dos usuários.
Os contratos paulistanos de 2004 abrangem coleta, transporte, tratamento e destinação final, além dos investimentos necessários à prestação e das metas de modernização. Nessa moldura, a adoção de uma rota legalmente reconhecida de tratamento possui fundamento para integrar a evolução do serviço. A mudança tecnológica, por si só, não equivale à criação de objeto estranho à concessão. Sua formalização, contudo, exige motivação, compatibilidade com o edital e demonstração dos efeitos sobre custos, receitas e riscos.
A legislação municipal trata expressamente dessa atualização ao exigir, para a prorrogação, a “fixação de novos condicionamentos, metas de qualidade e universalização, tendo em vista as condições vigentes à época” (art. 38, § 1º, V, da Lei Municipal 13.478/2002). Exige também a “realização de estudo prévio de viabilidade econômico-financeira” (art. 38, § 1º, III, da Lei Municipal 13.478/2002). A leitura desses comandos favorece incorporar novas soluções com estudos e metas, em vez de presumir que a tecnologia inicial deva permanecer imutável.
A racionalidade técnica dos ecoparques está na combinação de processos. A triagem recupera materiais; o tratamento biológico atende às frações orgânicas compatíveis com suas exigências; a recuperação energética pode tratar a fração combustível remanescente.
Além disso, a segurança ambiental deve ser demonstrada em cada empreendimento. O licenciamento precisa examinar localização, dispersão atmosférica, condições meteorológicas, impactos cumulativos, logística e alternativas tecnológicas. O estudo de impacto ambiental e a participação pública permitem incorporar questões concretas dos territórios. A existência de uma autorização legal para a tecnologia não substitui a aprovação de sua instalação e operação, nem antecipa o resultado da avaliação ambiental.
A evidência sanitária ajuda a qualificar essa análise. A revisão da autoridade britânica de saúde pública, voltada a instalações submetidas a controles modernos, não encontrou evidência de associação entre exposição às emissões de incineradores municipais modernos e bem regulados e morbidade, câncer ou desfechos adversos ao nascimento (UKHSA, 2025).
A comparação ambiental precisa incluir o destino que os resíduos receberiam sem os projetos. Aterros sanitários cumprem função necessária na disposição de rejeitos, mas a decomposição da matéria orgânica enterrada produz metano, cuja captura não deve ser presumida integral. Pesquisa com medições locais, observações por satélite e modelagem identificou emissões expressivas e variáveis no aterro de Caieiras, na Região Metropolitana de São Paulo (Silva et al., 2025).
A análise econômica exige o mesmo cuidado. Comparar o investimento de uma URE por quilowatt instalado com o de uma usina solar ou eólica não resolve a escolha municipal: essas fontes não executam o tratamento dos resíduos. O cálculo relevante deve considerar quanto custa gerir uma tonelada ao longo de toda a cadeia, incluindo transporte, triagem, operação, controle de emissões, destinação das cinzas, financiamento e receitas da energia e dos materiais recuperados.
O planejamento das UREs deve, ainda, acompanhar a geração residual projetada após o cumprimento das metas de reciclagem. A implantação escalonada permite ajustar capacidade e cronograma aos resultados da coleta seletiva.
A inclusão dos catadores também integra esse compromisso. A política nacional prevê a “integração dos catadores de materiais reutilizáveis e recicláveis nas ações que envolvam a responsabilidade compartilhada pelo ciclo de vida dos produtos” (art. 7º, XII, da Lei 12.305/2010). Contratos e programas devem assegurar sua participação, qualificação e remuneração pelos serviços prestados. Metas de entrega de resíduos às UREs precisam preservar os incentivos à prevenção e à recuperação material, evitando compromissos que penalizem o crescimento da reciclagem.
Finalmente, a decisão pública deve considerar suas consequências. A Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro (LINDB) determina que “não se decidirá com base em valores jurídicos abstratos sem que sejam consideradas as consequências práticas da decisão” (art. 20, caput, do Decreto-Lei 4.657/1942).
Para a política de resíduos, isso exige avaliar também os efeitos de adiar infraestrutura de tratamento. São Paulo dispõe de fundamentos jurídicos e técnicos para avançar com a recuperação energética. Concretizá-los requer licenciamento rigoroso, contratos transparentes e metas verificáveis de reciclagem e desempenho. É com essas obrigações que os projetos podem converter uma autorização legal em melhoria duradoura do saneamento urbano.