Terras raras: o valor de uma herança bem administrada
A disputa pelas terras raras brasileiras ganhou contornos mais claros. O governo dos Estados Unidos elevou para US$ 750 milhões seu aporte no veículo que comprará a produção da Serra Verde, em Goiás, enquanto a USA Rare Earth se aproxima de concluir a aquisição da companhia. Somam-se garantias de compra e proteção de preço para assegurar o fornecimento à cadeia americana.
O movimento diz muito sobre o valor desses minerais e, talvez ainda mais, sobre como as grandes economias pretendem capturá-lo. O Brasil recebeu, sob a forma de uma das maiores reservas de terras raras do mundo, uma invejável herança geológica. Mas a riqueza de uma herança depende também da forma como ela é administrada. Hoje, o país vende pouco além da matéria-prima e participa pouco das etapas que concentram valor, como processamento, refino e fabricação.
Nessa equação, a tributação pesa ao lado de energia, infraestrutura, logística e previsibilidade regulatória. Mas a política fiscal não deveria partir da premissa de que reduzir impostos atrai investimento. Antes, é preciso definir que investimento o país quer tornar mais atraente e qual decisão empresarial justifica o custo da renúncia.
Um benefício concedido à extração pode tornar o país fornecedor mais competitivo, e a mineração gera investimento, emprego e arrecadação. O problema surge se a política termina aí e as etapas posteriores, intensivas em tecnologia e margem, seguem nos países que já concentram fornecedores e capacidade industrial. Um incentivo progressivamente maior para projetos que avancem em beneficiamento, separação, refino ou fabricação no país produz efeito diferente de uma redução linear da carga.
O PL 2.780/2024, aprovado pela Câmara e entre as prioridades do Senado, incorpora em parte essa lógica. Prevê créditos fiscais de até 20% dos dispêndios com beneficiamento e transformação mineral, limitados a R$ 5 bilhões entre 2030 e 2034. O benefício, condicionado a procedimento concorrencial, vem como crédito de CSLL, compensável ou ressarcível em dinheiro.
Mais importante do que o percentual é a previsão de que o crédito deverá ser proporcional à agregação de valor realizada no Brasil. Para quem decide entre instalar uma unidade de concentração mineral ou investir centenas de milhões em separação e refino, o incentivo só funcionará se reduzir a diferença de retorno entre fazer essa etapa aqui e levá-la para onde já existem escala e domínio tecnológico.
Há uma questão de adicionalidade que a discussão sobre o projeto quase não enfrenta. A renúncia faz sentido quando altera uma decisão que seria tomada de outra forma. Se apenas melhora o retorno de um projeto que já viria, o Estado abre mão de receita sem receber investimento novo em troca. A experiência brasileira com renúncia fiscal raramente pecou por timidez, mas por não perguntar, antes de conceder, o que teria acontecido sem o benefício. E R$ 5 bilhões em cinco anos não é orçamento que comporte dispersão.
O desenho do benefício também merece atenção. Crédito de CSLL pressupõe lucro, e projetos desse porte consomem caixa por anos antes de produzi-lo, entre licenciamento, engenharia e construção. O projeto admite ressarcimento em dinheiro, mas converter crédito tributário em caixa raramente é tão rápido quanto a previsão legal sugere, e esse intervalo entra no custo do investimento.
A questão não é nova. 20 anos de Lei do Bem mostraram que incentivo condicionado a resultado fiscal positivo chega com mais facilidade a quem já apura lucro. O Presiq tomou caminho diverso ao assegurar o crédito mesmo em períodos de prejuízo fiscal ou base negativa, e conviria que isso deixasse de ser exceção.
Boa parte dessa disputa, porém, será travada no regulamento. O projeto exige elevação substancial do valor econômico do mineral, mas remete ao regulamento os critérios do que será substancial (art. 2º, XIX). Se a distância entre um beneficiamento simples e uma planta de separação for marginal, não há tão falado “capex” que se mova, e o país terá comprado o que já estaria “precificado”.
Quando o ICMS deixar de existir, essa discussão ficará ainda mais relevante. Por décadas, benefícios do imposto serviram aos estados para disputar a localização de plantas. Com o IBS, esse instrumento se esgota, e a LC 214/2025 não deixou substituto, porque os regimes diferenciados são taxativos e não alcançam a cadeia mineral.
Somadas a desoneração das exportações e a não cumulatividade plena, a tributação sobre o consumo deixa de induzir onde cada etapa ficará. Não é coincidência que o incentivo do PL 2.780 tenha vindo como crédito de CSLL. A política de atração migrou, por falta de alternativa, para a tributação da renda, o que exige relação mais clara entre renúncia e resultado.
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Daqui a dez anos, o programa não será julgado pelo investimento anunciado nem pelo número de projetos habilitados, e sim por uma conta simples, a de quantas etapas que seriam feitas fora passaram a ser feitas aqui. É o que separa política industrial de desconto tributário.
Entre exportar e industrializar, o Brasil não precisa escolher. Precisa evitar que essa herança geológica excepcional se converta em mais um ciclo de vender a vaca para comprar o leite. As etapas que carregam tecnologia, engenharia e margem estão sendo distribuídas agora, e quem não entrar nesta rodada comprará delas pelas próximas décadas. O minério já nos assegurou lugar na disputa. O desenho dos incentivos dirá quanto da riqueza gerada a partir dele ficará no país.