ADI acaba com sonho do teto nacional para administração tributária?

Em Macbeth, de Shakespeare, a tragédia não nasce propriamente da profecia, mas da decisão de antecipá-la. Ao ouvir aquilo que poderia vir a ser seu destino, Macbeth recusa o tempo da espera e procura, por seus próprios meios, precipitar o desfecho que lhe havia sido anunciado. A referência literária oferece uma alegoria sugestiva para a compreensão da controvérsia sobre o teto remuneratório das carreiras da administração tributária. Por vezes, o problema não está no objetivo perseguido, nem mesmo na plausibilidade de que ele venha a se realizar, mas na tentativa de alcançá-lo antes que o próprio ordenamento tenha produzido as condições normativas mais adequadas para tanto [1].

Há algo dessa lógica no julgamento da Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 7.882 pelo Supremo Tribunal Federal. Ao rejeitar, por unanimidade, a pretensão de submissão da remuneração e dos subsídios percebidos pelos auditores fiscais estaduais, distrital e municipais ao teto remuneratório aplicável aos ministros do STF, a corte produziu uma decisão suficientemente enfática para alimentar a impressão de que o sonho de um teto nacional para as carreiras da administração tributária teria sido definitivamente afastado.

Entretanto, uma leitura mais atenta do acórdão exige que se distingam o alcance da tese rejeitada pelo Supremo e os efeitos jurídicos de uma disciplina constitucional cuja vigência ainda não se iniciou. É justamente nesse intervalo entre o que foi decidido em agosto de 2026 e o que passará a vigorar a partir de janeiro de 2027 que se encontra o ponto central da controvérsia — e, talvez, a razão pela qual ainda seja prematuro decretar o fim do sonho de um teto nacional para os servidores das carreiras específicas da administração tributária.

Tese levada ao Supremo

A ADI 7.882 foi proposta pela Associação Nacional de Fiscais de Tributos Estaduais (Febrafite) e pela Confederação Nacional das Carreiras e Atividades Típicas de Estado (Conacate), tendo por objeto o artigo 37, XI, da Constituição, na redação conferida pela Emenda Constitucional nº 41/2003. A pretensão formulada buscava, em essência, obter interpretação conforme à Constituição que permitisse afastar, em relação às carreiras de auditoria fiscal dos estados, do Distrito Federal e dos municípios, a incidência dos subtetos remuneratórios adotados pelos entes subnacionais, fazendo prevalecer, como limite remuneratório, o subsídio mensal dos ministros do STF.

A construção argumentativa fundamentou-se na edição da Emenda Constitucional nº 132/2023, tomando-a como elemento novo capaz de justificar a superação da jurisprudência até então consolidada sobre o tema dos subtetos remuneratórios. Partiu-se da premissa de que a reforma tributária, ao estabelecer um modelo compartilhado de fiscalização, arrecadação e cobrança e, especialmente, ao instituir o Imposto sobre Bens e Serviços e seu Comitê Gestor, teria provocado uma transformação qualitativa no desenho institucional das administrações tributárias, aproximando seus agentes de uma lógica funcional nacional. A partir daí, pretendia-se sustentar que a permanência de subtetos distintos para servidores inseridos em uma atividade cada vez mais integrada seria incompatível com o novo arranjo constitucional inaugurado pela reforma.

O Supremo não acolheu essa construção. No acórdão relatado pelo ministro Gilmar Mendes, reafirmou-se a constitucionalidade do sistema de subtetos e concluiu-se que a Emenda Constitucional nº 132/2023, embora tenha produzido alterações profundas no Sistema Tributário Nacional, não modificou a estrutura federativa das carreiras de auditoria fiscal em extensão suficiente para justificar a superação dos precedentes firmados nas ADIs 6.391 e 6.392. Para o tribunal, o incremento do compartilhamento de funções entre as administrações tributárias não se confundiria com a unificação orgânica das carreiras, nem seria capaz de eliminar a vinculação jurídica dos servidores aos respectivos estados, Distrito Federal e municípios.

Considerada a partir da pergunta que lhe foi efetivamente submetida, a decisão preserva coerência com a linha jurisprudencial já consolidada. O próprio voto condutor delimitou a controvérsia como a necessidade de definir se os auditores fiscais teriam passado a integrar carreira de âmbito nacional, circunstância da qual decorreria, segundo a tese das requerentes, a incidência uniforme do teto remuneratório aplicável aos Ministros do Supremo Tribunal Federal. Se essa era a premissa necessária à pretensão, a resposta negativa do Supremo não constitui propriamente uma ruptura, mas a reafirmação de uma distinção que a corte já vinha estabelecendo entre integração funcional, de um lado, e pertencimento federativo das carreiras públicas, de outro.

Isso, contudo, não significa que o sonho de um teto nacional tenha necessariamente chegado ao fim. Significa apenas que o caminho construído a partir do argumento referente à nacionalização funcional das carreiras não encontrou acolhimento no Supremo. A partir de 2027, entretanto, o debate passará a contar com um fundamento constitucional distinto, capaz de oferecer uma nova base jurídica para a discussão.

Tempo da controvérsia levada ao STF

O novo §18 do artigo 37 passa a disciplinar expressamente a matéria, estabelecendo que, para os fins do inciso XI, “os servidores de carreira das administrações tributárias dos estados, do Distrito Federal e dos municípios sujeitam-se ao limite aplicável aos servidores da União”. A Emenda Constitucional nº 132/2023 determinou, ainda, que essa regra produzirá efeitos a partir de 2027. Diante desse novo quadro normativo, a discussão sobre o teto constitucional aplicável às carreiras da administração tributária dos estados, do Distrito Federal e dos municípios deverá ser reconstruída a partir de parâmetro constitucional próprio e superveniente.

A diferença entre a discussão submetida ao Supremo e julgada em agosto de 2026 e o novo cenário jurídico vigente a partir de janeiro de 2027 está, precisamente, no fundamento normativo disponível para a discussão. Na ADI 7.882, a pretensão levada à corte foi construída a partir do reconhecimento do caráter nacional das carreiras de auditoria fiscal, do qual se extrairia, como consequência, a aplicação de um teto remuneratório nacional uniforme. Já com a vigência do dispositivo supracitado, a incidência do novo limite deixará de depender de qualquer conclusão acerca da natureza unitária ou nacional da Administração Tributária, pois passará a existir norma constitucional expressa e de observância obrigatória por todos os entes federativos, estabelecendo referência remuneratória comum [2].

Tal circunstância, evidentemente, não significa colocar sob questionamento a estratégia jurídica adotada. Uma reforma constitucional da magnitude da Emenda Constitucional nº 132/2023 naturalmente convida à reavaliação de premissas construídas sob um sistema tributário significativamente distinto. A antecipação dessa controvérsia, entretanto, trazia consigo o risco de que o Supremo se pronunciasse — como o fez — sobre o teto remuneratório dessas carreiras a partir de fundamentos ainda muito próximos daqueles já examinados nos precedentes anteriores, antes que o novo §18 do artigo 37 passasse a produzir seus próprios efeitos jurídicos. E é nesse ponto que a metáfora de Macbeth volta a adquirir alguma utilidade para além do recurso estilístico.

A ADI 7.882 produziu, imediatamente antes da entrada em vigor do §18, um pronunciamento unânime do Supremo reafirmando a constitucionalidade dos subtetos, a autonomia federativa em matéria remuneratória e a inexistência de uma nacionalização das carreiras fiscais decorrente da reforma tributária. Ao final do voto, o relator chegou a afirmar a “plena submissão” dos vencimentos dos auditores fiscais aos tetos e subtetos correspondentes à esfera federativa à qual se encontram vinculados.

É possível que essa passagem seja invocada pelos entes subnacionais na tentativa de sustentar a continuidade dos limites remuneratórios atualmente existentes, inclusive depois de 2027, ainda que essa interpretação encontre dificuldade diante do novo parâmetro constitucional. Como já sustentado, com a entrada em vigor do §18 do artigo 37, as normas locais que estabeleçam subtetos incompatíveis com o limite constitucionalmente definido não poderão prevalecer naquilo que se mostrarem incompatíveis com a nova disciplina constitucional.

O precedente, entretanto, exigirá uma delimitação rigorosa entre aquilo que efetivamente integrou sua ratio decidendi e aquilo que passará a ser disciplinado por parâmetro constitucional distinto. Essa distinção será decisiva para evitar que uma conclusão construída a partir do regime vigente em 2026 seja projetada, sem as necessárias mediações, sobre uma disciplina constitucional superveniente, específica e ainda não submetida a exame direto pelo Supremo.

A pergunta central, assim, não é se o Supremo “acertou” ou “errou” ao julgar a ADI 7.882. Formulada dessa maneira, a controvérsia perde justamente sua dimensão mais interessante. O tribunal respondeu à questão que lhe foi apresentada e o fez em consonância com a orientação jurisprudencial então vigente sobre a matéria.

A pergunta verdadeiramente relevante é outra: até que ponto essa resposta pode ser projetada sobre um regime constitucional que ainda não produzia efeitos quando a ação foi julgada e que passou a prever, especificamente para o teto remuneratório da administração tributária, uma regra especial que não integrou, como fundamento autônomo, para a pretensão deduzida? É essa mudança de parâmetro que impede que a ADI 7.882 seja compreendida como encerramento definitivo da controvérsia que exige, a partir de 2027, a reconstrução do debate em bases constitucionais distintas.

Entre o que foi decidido e o que ainda precisa ser interpretado

É nessa passagem entre duas perguntas, dois fundamentos e, sobretudo, dois momentos constitucionais que se encontra a chave para compreender o alcance da ADI 7.882. O julgamento resolveu a tese que lhe foi apresentada, reafirmando a legitimidade dos subtetos à luz do artigo 37, XI, e rejeitando a ideia de que a maior integração promovida pela reforma tributária teria, por si só, conferido caráter nacional às carreiras fiscais. Não eliminou, contudo, a necessidade de interpretar, a partir de 2027, uma disciplina constitucional superveniente, específica e expressamente voltada aos servidores de carreira das administrações tributárias.

A partir desse momento, o debate deixa de repousar exclusivamente sobre construções derivadas da isonomia, da identidade funcional ou da suposta nacionalização das carreiras e passa a exigir o enfrentamento direto do §18 do artigo 37. A questão, então, já não será saber se é possível extrair do sistema um tratamento nacional uniforme para essas carreiras, mas compreender o alcance e os efeitos jurídicos da opção expressamente feita pelo constituinte reformador ao submetê-las ao limite aplicável aos servidores da União.

Essa mudança de perspectiva é fundamental porque impede que o acórdão seja lido como resposta antecipada a uma pergunta que ainda não havia sido constitucionalmente formulada nos mesmos termos. A ADI 7.882 certamente condicionará as discussões futuras e oferecerá argumentos relevantes aos entes subnacionais, mas não afasta a necessidade de interpretação autônoma da norma que passará a produzir efeitos em 2027, nem autoriza que se projetem as conclusões do julgamento para além da controvérsia efetivamente apreciada.

Nesse cenário, o julgamento da ADI produziu um precedente que poderá ser invocado contra o reconhecimento de um teto nacional para as carreiras da administração tributária dos estados, do Distrito Federal e dos municípios, embora tenha sido construído a partir de um fundamento distinto daquele que passará a reger diretamente a matéria com a vigência do §18 do artigo 37. Caberá, então, distinguir os fundamentos: o Supremo já afastou a possibilidade de extrair o teto nacional da alegada nacionalização das carreiras fiscais; ainda não enfrentou, contudo, o alcance e os efeitos da norma constitucional que, por disposição expressa, sujeita esses servidores ao limite aplicável aos servidores da União.

É nesse espaço, entre o precedente já formado e o novo parâmetro constitucional que passa a incidir, que se poderá responder com maior precisão à pergunta lançada no título. Talvez a ADI 7.882 tenha encerrado o debate sobre uma das construções jurídicas capazes de sustentar a existência de um teto nacional, mas não esgota as possibilidades interpretativas abertas pelo §18 do artigo 37, cuja vigência inaugura fundamento constitucional próprio para a defesa de um limite remuneratório nacional aplicável às carreiras da administração tributária.

Em Macbeth, a tragédia nasce da tentativa de precipitar aquilo que o tempo ainda não havia realizado. No caso da ADI 7.882, de modo muito menos dramático, a controvérsia foi levada ao Supremo antes que o novo parâmetro constitucional passasse a produzir efeitos. O julgamento, portanto, encerra uma etapa importante desse percurso, mas não necessariamente a sua narrativa. E, numa dessas ironias quase shakespearianas que tanto a literatura quanto o Direito conhecem, talvez o julgamento tenha apenas antecipado o último capítulo de uma história constitucional que ainda não estava inteiramente escrita — sem que isso signifique, contudo, que o sonho do teto nacional tenha encontrado o seu fim.

[1] SHAKESPEARE, William. Macbeth. Tradução de Barbara Heliodora. Rio de Janeiro: Nova Fronteira, 2011. Ainda, a literatura oferece inúmeras variações desse mesmo motivo: a tentativa de antecipar, impor ou realizar prematuramente um destino ainda não amadurecido. Em Madame Bovary, de Gustave Flaubert; em O Vermelho e o Negro, de Stendhal; em Crime e Castigo, de Dostoiévski; em O Grande Gatsby, de F. Scott Fitzgerald; e, em Dom Quixote, de Cervantes. Em todos esses casos, com intensidades e consequências muito distintas, a tensão literária surge precisamente do descompasso entre o tempo imaginado e o tempo efetivamente vivido.

[2] Essa lógica não é inteiramente estranha ao texto constitucional. A própria Emenda Constitucional nº 41/2003 já adotou técnica semelhante ao prever a incidência de limite uniforme para os membros do Ministério Público, da Procuradoria e da Defensoria Pública.

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