As reformas constitucionais em um sistema decisório travado
Durante o 19º Congresso Brasileiro de Direito e Economia, recém concluído, alguns economistas com muita sensibilidade política tocaram num ponto fundamental para o futuro do país. Segundo eles, se por um lado o novo governo não conseguirá escapar de um ajuste fiscal, por outro lado, para enfrentar esse desafio, será necessária uma reforma institucional.
Entre outros motivos, porque com a sucessão de emendas à Constituição desde sua promulgação, em 1988, o Congresso ampliou demasiadamente suas prerrogativas e seus poderes, ao mesmo tempo em que impôs muitos limites ao presidente da República, comprometendo assim o equilíbrio entre os poderes. “Temos hoje um sistema travado que dificulta enormemente o avanço das reformas. Por mais atraente e fascinante que sejam as questões da economia, vai ser muito mais difícil se não enfrentarmos o desafio institucional”, disse o economista Pérsio Arida, ex-presidente do Banco Central.
Esse enfrentamento decorre, entre outros fatores, de um ordenamento político-jurídico que contém um sem número de leis extraordinárias, leis ordinárias, leis complementares, regulamentos, portarias, circulares, resoluções, pareceres, precedentes vinculantes e interpretações administrativas.
Em termos quantitativos, o alto número de textos legais é o verso de uma mesma moeda. Em termos qualitativos, o reverso é que há tantas normas de diferentes níveis e campos temáticos se intercruzando no ordenamento jurídico, que hoje já não se consegue mais identificar quando o sistema jurídico nacional perdeu seu eixo, sua identidade e sua coerência.
A isso também se soma outro problema não menos grave. Se durante muitas décadas do século 20 o sistema jurídico brasileiro foi fortemente influenciado pelo sistema jurídico romano-germânico, que prima pela ênfase à lógica formal, após o advento do fenômeno da globalização econômica ele passou a ser inspirado pelo sistema jurídico anglo-saxônico, que prima por uma certa flexibilidade e pela lógica substantiva.
Em termos estruturais, esses sistemas são colidentes. Mas, em vez de enxugar o que foi legalmente produzido no século 20 e remodelar o sistema jurídico a partir do século 21 com base no modelo anglo-saxônico, o que se fez no país foi mantê-los. Isso ficou muito claro no âmbito do sistema financeiro, da criação das agências reguladoras e de normas que se intercruzam entre o Banco Central, a Comissão de Valores Mobiliários, a Superintendência de Seguros Privados, o Conselho de Controle de Atividades Financeiras, Conselho Administrativo de Defesa Econômica e a Receita Federal.
Quanto mais a economia se globalizou, abrindo caminho para a expansão de órgãos multinacionais como o Comitê de Supervisão Bancária de Basileia, a Organização Internacional das Comissões de Valores e a Associação Internacional de Supervisores de Seguros, por exemplo, mais esse intercruzamento se aprofundou. O problema foi que as normas jurídicas e os procedimentos processuais mais antigos vigentes no Brasil não foram revogados ou então remodelados, dificultando entre nós a especialização funcional, a distribuição harmônica de competências entre centros decisórios e a integração sistêmica.
“A legitimidade administrativa ultrapassa a validade formal. Ela depende de coerência organizacional, da articulação institucional e da capacidade de preservar unidade e previsibilidade. Sem esses atributos, a pluralidade que justifica o Estado contemporâneo alimenta um labirinto”, afirmam Rita Scarponi e Nicholas Martins numa análise sobre esse problema publicada no último número 114 da Revista Insight Inteligência, intitulado “Não existe sanidade do lado de baixo do equador”. Segundo Scarponi e Martins, a especialização funcional e a distribuição de competências entre centros decisórios exigem coordenação, racionalidade procedimental, transparência e integração sistêmica.
Lembrando que complexidade e ausência de ordem não são sinônimos, os autores afirmam que mercados inovadores, circulação intensa de capitais e riscos sistêmicos exigem regulações cada vez mais sofisticadas. A coexistência de regimes jurídicos, critérios territoriais e circulação digital demonstra que fronteiras sofisticadas de competência não equivalem à desordem. Já a disfunção aparece quando a densidade normativa e a especialização são tratadas de modo fragmentado, superando a capacidade institucional do Estado em matéria de coordenação, de pesquisa e de previsibilidade.
É por problemas como estes que, conjugados com um Congresso que hoje tem competência legal para travar a funcionalidade do sistema decisório do Poder Executivo, colocando seus interesses pessoais e eleitoreiros à frente dos interesses maiores da Nação, vêm travando no plano institucional a formulação e a implementação das mudanças econômicas que o país tanto necessita para poder retomar o crescimento.