E se o Estado pudesse fazer mais com o mesmo dinheiro?
Em períodos eleitorais, candidatos e partidos costumam convergir ao menos em uma promessa: tornar o Estado mais eficiente. Fala-se em reduzir desperdícios, melhorar os serviços públicos, combater a corrupção, diminuir a burocracia e fazer mais com os recursos disponíveis. O diagnóstico é recorrente. Mais difícil é encontrar propostas institucionais concretas, factíveis e capazes de sobreviver ao calendário eleitoral.
Talvez por isso seja oportuno chamar a atenção para uma discussão que está madura no Congresso Nacional e que deveria integrar o debate público deste ano: a autonomia da Advocacia Pública.
A Proposta de Emenda à Constituição 17/2024, que versa sobre a autonomia da Advocacia Pública, acaba de ser apensada à PEC 82/2007, que já havia passado pela Comissão de Constituição e Justiça (CCJ) e pela Comissão Especial. Com isso, o tema está pronto para ser levado ao plenário da Câmara dos Deputados. A PEC 17, por sua vez, teve sua admissibilidade aprovada pela CCJ em maio deste ano. O avanço é especialmente relevante porque ocorre justamente quando o calendário eleitoral tende a reduzir o espaço para discussões estruturantes no Congresso.
Pode parecer uma pauta de interesse restrito aos advogados públicos. Não é. A Advocacia Pública é uma das instituições por meio das quais o Estado controla juridicamente a si próprio. Procuradores e advogados públicos não atuam apenas quando um processo chega ao Judiciário. Antes disso, examinam licitações, contratos, concessões, políticas públicas, atos administrativos e uma infinidade de decisões que envolvem recursos públicos. Cabe a eles orientar juridicamente os gestores e, quando necessário, apontar os limites impostos pela Constituição e pelas leis.
Essa dimensão preventiva talvez seja a menos conhecida de sua atuação, embora seja uma das mais importantes.
As Procuradorias funcionam como primeira instância de controle da legalidade dos atos administrativos, realizando exame preventivo da atuação estatal, sem substituir, evidentemente, os controles exercidos pelos Tribunais de Contas, pelo Ministério Público e pelo Poder Judiciário.
É exatamente aí que a discussão sobre autonomia deixa de ser corporativa e passa a interessar ao cidadão.
Quem tem a missão de dizer ao governante o que juridicamente pode ou não ser feito precisa dispor de condições institucionais para fazê-lo com independência técnica. Isso não significa governar no lugar de quem recebeu votos. Tampouco significa transformar procuradores em uma espécie de poder paralelo dentro da Administração. A formulação é muito mais simples: governos governam; a Advocacia Pública deve assegurar que as escolhas democraticamente feitas sejam juridicamente viáveis e executadas dentro da lei.
A autonomia, portanto, não retira poder dos governantes. Qualifica o exercício desse poder.
A Constituição de 1988 incluiu a Advocacia Pública entre as Funções Essenciais à Justiça, ao lado do Ministério Público e da Defensoria Pública. Apesar disso, não lhe assegurou o mesmo desenho de autonomia institucional conferido às demais instituições. Essa assimetria cria uma tensão entre a função de controle da juridicidade exercida pela Advocacia Pública e sua dependência administrativa e financeira.
A PEC 17/2024 procura enfrentar parte desse problema. Seu texto prevê autonomia orçamentária para a Advocacia-Geral da União e para as Procuradorias-Gerais dos estados e do Distrito Federal, com a entrega de suas dotações nos moldes já utilizados para outras instituições constitucionalmente autônomas. A proposta não estabelece um percentual próprio da receita pública nem cria, por si só, nova despesa: muda fundamentalmente a forma pela qual recursos já previstos no orçamento são administrados.
E aqui está um aspecto que deveria chamar a atenção neste momento eleitoral. Estamos novamente diante de uma campanha em que candidatos de diferentes correntes políticas prometem melhorar a Administração Pública. O eleitor ouve propostas de criação de programas, ampliação de benefícios, novas obras e redução de impostos. Muitas delas são legítimas. Outras tantas esbarram, quando confrontadas com a realidade, em uma pergunta elementar: quanto custa e de onde virá o dinheiro?
Há surpreendentemente pouco debate sobre mudanças institucionais capazes de fazer o Estado funcionar melhor com os recursos que já possui. A autonomia da Advocacia Pública pertence a essa segunda categoria.
Não exige a criação de um novo órgão. As instituições já existem. Não exige a contratação automática de milhares de servidores. Não cria um novo programa governamental. Não estabelece nova vinculação de receitas nem impõe aumento de tributos. O que se propõe é aperfeiçoar o arranjo institucional para permitir mais planejamento, transparência, responsabilidade e eficiência na gestão das estruturas jurídicas responsáveis por proteger o patrimônio público e orientar a Administração. E eficiência, neste caso, tem consequências bastante concretas.
Uma Advocacia Pública fortalecida pode atuar preventivamente para evitar contratos ilegais, corrigir políticas públicas antes que se transformem em passivos, ampliar soluções consensuais, recuperar créditos públicos e reduzir processos judiciais desnecessários. Pode também ajudar a Administração a abandonar uma prática ainda muito presente: recorrer por recorrer, mesmo diante de controvérsias jurídicas já pacificadas.
Esse comportamento custa dinheiro ao contribuinte, congestiona o Judiciário e frequentemente obriga o cidadão a esperar anos para receber aquilo que o próprio Estado já sabe que lhe é devido.
Autonomia, evidentemente, não pode significar ausência de controle. Quanto maior a autonomia de uma instituição pública, maior deve ser sua responsabilidade. Transparência orçamentária, prestação de contas, controle pelos Tribunais de Contas e mecanismos internos de governança são contrapartidas indispensáveis. A literatura que há anos defende a autonomia das Procuradorias reconhece justamente que ela deve caminhar acompanhada de responsabilidade e de mecanismos capazes de coibir excessos.
Esse ponto é importante porque ajuda a afastar uma falsa oposição. Não se trata de escolher entre autonomia e controle. A boa autonomia é aquela que permite independência para decidir tecnicamente e, ao mesmo tempo, exige transparência para responder pelas decisões tomadas.
Talvez seja exatamente esse tipo de discussão que esteja faltando ao debate eleitoral brasileiro. Eleições são, naturalmente, disputas sobre prioridades. Mas deveriam ser também oportunidades para discutir como melhorar as instituições que transformarão essas prioridades em políticas públicas. Não basta prometer um Estado que faça mais. É preciso discutir como fazê-lo funcionar melhor.
Num ambiente político frequentemente dominado por slogans, antagonismos e propostas de difícil execução, existe algo quase contraintuitivo em defender uma reforma institucional relativamente simples, amadurecida há anos no Congresso e que não depende da criação de novas despesas para produzir efeitos relevantes.
A PEC da autonomia da Advocacia Pública oferece essa oportunidade. Seu mérito não deve ser medido pelo benefício que eventualmente produza para procuradores ou advogados públicos, mas por uma pergunta muito mais importante: ela ajuda o Estado brasileiro a ser mais eficiente, transparente e responsável?
E se eficiência da Administração Pública é realmente uma prioridade — como praticamente todos os candidatos dizem a cada quatro anos — talvez tenha chegado a hora de transformar o discurso em uma mudança institucional concreta.