IBS e CBS nos cartórios: o risco de a reforma tributária encarecer a segurança jurídica
A reforma tributária brasileira foi concebida para simplificar o sistema, reduzir distorções e tornar mais transparente a tributação do consumo. Mas uma consequência ainda pouco discutida pode produzir efeito contrário ao desejado: encarecer os serviços notariais e registrais e, com isso, aumentar o custo da formalização jurídica.
Com a implantação do IBS e da CBS, os serviços prestados por tabeliães e registradores serão alcançados pelos novos tributos. E, diferentemente da tributação “por dentro”, IBS e CBS serão calculados “por fora”. Assim, o valor dos próprios tributos não integra sua base de cálculo. Se nada mais mudar, a tendência é que esse montante seja acrescido ao preço cobrado do usuário.
Em São Paulo, o problema ganha dimensão especial, pois aquilo que o cidadão chama genericamente de “custo do cartório” está longe de representar apenas a remuneração do tabelião ou registrador. A legislação estadual reparte os emolumentos entre diversos destinatários. Nos principais atos, cerca de 1/3 dos valores cobrados é distribuído entre estado, Secretaria da Fazenda, compensação dos atos gratuitos e das serventias deficitárias, Tribunal de Justiça e Ministério Público. Parte dos recursos destinados à assistência judiciária financia o Fundo de Assistência Judiciária, vinculado à Defensoria Pública. Há ainda, conforme o ato, parcelas destinadas a outras finalidades, inclusive às Santas Casas.
Cada uma dessas destinações possui finalidade própria e desempenha funções relevantes. O problema surge quando uma estrutura de custos já elevada passa a constituir a base integral de incidência de IBS e CBS e os novos tributos são simplesmente adicionados ao que o usuário paga hoje.
A preocupação legítima de tabeliães e registradores é a de que se IBS e CBS forem apenas repassados ao usuário sem uma revisão da estrutura dos emolumentos, o preço da formalização poderá subir substancialmente, ainda que a parcela pertencente ao delegatário permaneça exatamente a mesma.
No notariado, a legislação federal admite, como regra, a livre escolha do tabelião de notas, independentemente do domicílio das partes ou da localização dos bens. Diferenças muito grandes entre tabelas estaduais podem, portanto, estimular alguma arbitragem, ou seja, em operações de maior valor, usuários poderão procurar outras unidades da Federação para praticar determinados atos sempre que isso for juridicamente possível.
Nos registros imobiliários, o risco é outro e potencialmente mais grave. A legislação determina que os atos sejam praticados na serventia da situação do imóvel. Não existe, portanto, a alternativa de simplesmente “registrar em outro estado”. Diante de um custo excessivo, a escolha passa a ser entre formalizar imediatamente ou postergar a formalização. É nesse ambiente que encontram espaço contratos de gaveta, cessões não registradas, escrituras que não ingressam na matrícula e até títulos judiciais cuja publicidade registral acaba sendo adiada.
Um sistema registral atualizado produz segurança jurídica, reduz litígios, facilita o crédito e melhora a circulação da propriedade. Quando o preço para formalizar direitos aumenta demasiadamente, um ganho arrecadatório imediato pode produzir uma perda social muito maior no futuro.
Seria tentador responder ao problema propondo uma alíquota menor de IBS para os serviços notariais e registrais. Mas esse caminho não está disponível ao Estado de São Paulo. A Constituição estabelece que a alíquota do IBS fixada por cada ente será a mesma para todas as operações, ressalvadas as exceções constitucionalmente previstas, e veda a concessão isolada de benefícios fiscais relativos ao imposto fora dessas hipóteses. A CBS, por sua vez, é tributo federal.
Se São Paulo não pode reduzir especificamente o imposto incidente sobre a atividade, pode atuar sobre aquilo que efetivamente controla: os valores cobrados pelos serviços notariais e registrais e a forma como eles são distribuídos.
A solução, portanto, não deveria se limitar a alterar a legislação estadual para autorizar que IBS e CBS sejam acrescentados à tabela atual. Essa adaptação deveria vir acompanhada de uma verdadeira recalibragem dos valores cobrados, com o objetivo de manter o custo final suportado pelo usuário próximo daquele existente antes da reforma.
Isso pode ser feito sem sacrificar a remuneração de tabeliães e registradores e sem desestruturar o financiamento das instituições que atualmente recebem parcelas dos emolumentos.
O primeiro movimento deveria recair sobre componentes de receita estadual que possam ser reduzidos diretamente. Nos casos em que a redução necessária atingir recursos atualmente destinados a atividades relevantes do sistema de Justiça, a solução pode ser orçamentária: diminui-se a parcela cobrada diretamente do usuário e recompõe-se o montante correspondente mediante dotações orçamentárias custeadas por recursos ordinários do Tesouro estadual.
A lógica é, em vez de exigir que o cidadão que registra um imóvel, lavra uma escritura ou pratica outro ato formal arque sozinho com o aumento provocado pela mudança do sistema tributário, parte do financiamento atualmente incorporado ao preço de cada ato passaria a ser suportada pelo orçamento geral.
Os órgãos destinatários continuariam dispondo dos recursos necessários às suas atividades. Tabeliães e registradores preservariam a remuneração adequada à prestação dos serviços. E o usuário não sofreria um salto abrupto no preço para formalizar seus direitos.
Essa recomposição deve, evidentemente, ser desenhada com adequada técnica orçamentária. Não se trata de vincular a arrecadação de determinado imposto a um fundo ou órgão, mas de consignar dotações próprias nas leis orçamentárias, financiadas pelas receitas gerais do estado. A diferença é importante, pois preserva-se o financiamento das atividades sem transformar a solução em benefício fiscal de IBS ou em vinculação indevida da receita de um imposto específico.
É possível, assim, construir uma solução que preserve os interesses centrais de todos os envolvidos. O usuário fica protegido de uma elevação excessiva de custos. Tabeliães e registradores não precisam absorver IBS e CBS em sua própria remuneração. Tribunal de Justiça, Defensoria Pública, Ministério Público e os demais destinatários dos atuais repasses podem continuar contando com os recursos necessários ao exercício de suas funções. E o próprio estado reduz o risco de incentivar informalidade, postergação de registros e perda de competitividade de seus serviços notariais.
A reforma tributária não deveria transformar a segurança jurídica em artigo mais caro. Emolumentos não são apenas fonte de receita. Para o cidadão, representam também o preço de acesso a instituições que formalizam direitos, conferem publicidade à propriedade, previnem conflitos e reduzem incertezas econômicas.
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São Paulo tem a oportunidade de antecipar o problema. Em vez de esperar que um aumento expressivo dos preços produza fuga de atos, postergação de registros e maior informalidade para somente então reagir, pode redesenhar desde já sua estrutura de emolumentos para o mundo pós-reforma.
O desafio não é impedir a incidência do IBS e da CBS, que decorre do novo sistema constitucional. É impedir que sua chegada torne mais caro justamente aquilo que o estado deveria querer incentivar: a formalização, a publicidade dos direitos e a segurança jurídica.