Inovações regulatórias: catalisadoras ou barreiras ao investimento?
A indústria brasileira de gás natural é um case de mudanças legais e regulatórias as quais têm condicionado a evolução setorial. De 1997 a 2026, foram publicadas três diferentes leis e inúmeros outros dispositivos de regulação, como resoluções, portarias e notas técnicas. Norteadas pelo princípio de maior concorrência, tais mudanças buscaram desverticalizar a cadeia produtiva e aumentar o número de agentes no setor.
Há um inequívoco mérito em buscar criar, através do marco legal e da regulação, incentivos à entrada de novos players no mercado, principalmente quando o objetivo final é a redução do preço ao consumidor. Cabe alertar, contudo, que as recentes tentativas de reforma da indústria brasileira do gás natural, especialmente com novos dispositivos em matéria de regulação tarifária, parecem desconsiderar algumas das especificidades do mercado brasileiro e suas necessidades de expansão de investimentos.
O grau de maturidade da indústria brasileira de gás natural não pode ser comparado ao dos países que introduziram, ao longo das últimas décadas, reformas estruturais e regulatórias eficazes. A reduzida extensão da malha de transporte, quando comparada à dimensão territorial brasileira, evidencia a necessidade de novos investimentos, principalmente se considerarmos o potencial aumento da oferta nacional de gás natural.
O incipiente grau de desenvolvimento explica por que os agentes econômicos, e em particular os potenciais entrantes, têm dificuldade de estabelecer as garantias necessárias para mitigar seus riscos de investimentos em ativos específicos, com elevada necessidade de capital inicial e longo tempo de maturação. Sendo assim, é importante que o arcabouço regulatório defina regimes de incentivos que atenuem os traços mais salientes da indústria do gás natural no Brasil.
Exatamente pelas razões acima, as inovações em matéria de metodologia de tarifação devem ser pautadas por decisões conscientes de prudência regulatória e consistência intertemporal. Qualquer metodologia de tarifação implementada deve zelar pelo equilíbrio entre a modicidade tarifária e a sustentabilidade econômico-financeira das empresas. Em outros termos, os sinais e regimes de incentivos criados por qualquer mudança regulatória em mercados pouco maduros devem ser orientados a partir de um olhar de longo prazo para a expansão dos investimentos nas infraestruturas essenciais.
No entanto, o que vemos no Brasil é que, sob uma pressão constante para reduzir os encargos dos segmentos de transporte de gás, as decisões dos reguladores vêm sendo orientadas por objetivos de curto prazo. Essa visão míope da regulação tem se refletido em novos instrumentos regulatórios como, por exemplo, a Resolução 991 (RANP 991), publicada pela ANP em 2026 e que trata do regime tarifário aplicável aos sistemas de transporte de gás natural e aos serviços de transporte oferecidos.
É importante ressaltar que a passagem do regime contratual para o regime de acesso regulado, estruturado sob lógica de custo de serviço ou revenue cap, altera substancialmente o locus de definição das receitas das empresas transportadoras de gás natural. A formação tarifária deixa de estar predominantemente ancorada em cláusulas contratuais específicas e passa a depender da avaliação da base regulatória de ativos (BRA), dos investimentos projetados e dos custos operacionais reconhecidos.
Entre as principais novidades trazidas pela RANP 991 tem-se a aplicação do Método de Capital Recuperado (Recovered Capital Methodology , RCM) para o cálculo da BRA. No entanto, a despeito das intenções iniciais do órgão regulador, a adoção do RCM no mercado brasileiro traz impactos negativos sobre os incentivos ao investimento, principalmente de longo prazo.
Cabe lembrar que qualquer modelo de valoração da BRA deve não somente evitar repasses indevidos de custos para o consumidor como também deve preservar a sustentabilidade econômica e financeira dos investimentos em ativos de transporte. A natureza retroativa e arbitrária do RCM dificulta o estabelecimento e identificação das estruturas de custos e receitas passadas, tornando a adoção do RCM capaz de prejudicar a estabilidade do regime regulatório e a confiança das empresas incumbentes e também entrantes.
Outro problema ocorre na falha de distinção de riscos e condições de mercado. O modelo RCM proposto não diferencia o retorno de capital exigido por empresas que enfrentam condições de mercado e riscos financeiros distintos. Assim, mesmo na Austrália, único país onde houve uma tentativa de adoção do RCM, este foi visto como um fator de redução da previsibilidade e da segurança jurídica necessárias para novos investimentos no setor.
Assim, a inovação pretendida nessa proposta de alteração da metodologia tarifária produz mais ruídos do que benefícios, além de ter o potencial de desorganização do segmento de transporte de gás natural no Brasil. Cabe salientar que qualquer mudança regulatória não está dissociada das condições macroeconômicas e do perfil de risco dos investimentos em infraestrutura de transporte. Estes aspectos, como por exemplo o patamar das taxas de juros vigentes no país, impactam sobremaneira as decisões de investimento e as condições de novos projetos para a expansão da malha de dutos.
A literatura sobre regulação econômica, em especial sobre o exercício e papel do regulador, aponta para a necessidade de cautela quando são experimentadas alterações nas regras e dispositivos regulatórios. Este aspecto é ainda mais crucial em setores de infraestrutura que possuem mercados não maduros, nos quais ainda são necessários investimentos novos em expansão e interconexão das redes.
O olhar do regulador, em setores que requerem ainda grandes investimentos em expansão, deve estar calibrado para mirar as necessidades setoriais de longo prazo. Trata-se aqui de um ponto essencial para garantir, simultaneamente, a credibilidade do regulador e a coerência intertemporal de suas ações, bem como as condições de sustentabilidade econômico-financeira das empresas.
Em síntese, a regulação ótima, para ativos específicos e com potenciais custos irrecuperáveis (sunk costs), não é aquela que visa alcançar somente a menor tarifa, mas aquela que estabelece um equilíbrio sustentável entre a remuneração do capital, a continuidade da prestação do serviço e os incentivos para a expansão, tão necessária, dos investimentos.