Neutralidade da tributação no destino: ilusão ou futura realidade
Como sabemos, a Emenda Constitucional nº 132/2023 adotou o modelo de tributação de sobre o valor agregado (IVA-Dual), com uma não cumulatividade ampla e a cobrança dos tributos devidos no destino e não mais na origem. Assim, a Reforma Tributária do Consumo procurou, além de outros desafios, enfrentar problemas históricos como a guerra fiscal que enfraquecia todos os entes federados, e o inafastável respeito a capacidade contributiva, ao extinguir o modelo cumulativo de “tributação em cascata”, na busca por uma tributação neutra e justa.
Ao menos isto é o que passou a constar de maneira expressa na Constituição. Todavia, a dúvida que nos vem à mente é se tais alterações serão realmente implementadas e suficientes para garantir a neutralidade desejável. Será que o novo sistema tributário beneficiará as regiões menos desenvolvidas através da cobrança no destino e conseguirá evitar que o tributo se acumule ao longo da cadeia econômica, evitando interferir nas decisões sobre onde produzir, de quem comprar e como investir?
O Fim da Guerra Fiscal e o Desafio do “Destino”
No atual sistema tributário, o ICMS e o ISS criaram uma verdadeira guerra entre os entes federativos ao utilizar o modelo de cobrança na “origem” (onde se encontra o fornecedor) para dar benefícios fiscais e atrair empresas e atividades. Mas com a mudança da cobrança da origem para o destino, no IBS (Imposto sobre Bens e Serviços, de competência compartilhada entre entes subnacionais), a cobrança passará a acompanhar o local do consumo, inviabilizando a concessão de benefícios fiscais ao fornecedor. Para a CBS (Contribuição de Bens e Serviços, de competência da União) a mesma lógica foi adotada, com o seguinte acréscimo para o comércio exterior: garante-se a tributação nas importações e desoneram-se as exportações.
Os potenciais efeitos redistributivos da nova sistemática encontram respaldo nas estimativas apresentadas pelo Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (IPEA), indicando que, aproximadamente 82% dos Municípios e cerca de 60% dos Estados tendem a apresentar ganhos com a mudança.
Contudo, não podemos ser ingênuos. A efetividade da tributação no destino dependerá, sobretudo, da correta identificação do local da operação, tema bastante controvertido no consumo à distância, ainda mais em um país com dimensões continentais como o nosso, especialmente nas operações digitais e nas transações com bens imateriais. Empresas que atuam em uma multiplicidade grande de Estados e Municípios vêm manifestando extrema preocupação, inclusive quanto ao atendimento das obrigações tributárias acessórias.
O amplo creditamento será uma realidade?
Outra importante transformação decorre do artigo 156-A, § 1º, VIII, da Constituição, que estabelece que o IBS será não cumulativo, compensando-se o imposto devido com o montante cobrado nas aquisições de bens materiais ou imateriais, direitos ou serviços. Para regulamentar esse comando, a LC nº 214/2025, com os ajustes pontuais da LC nº 227/2026, adotou-se um sistema de creditamento amplo, predominantemente financeiro, em contraponto ao modelo anterior. No ISS, não se admitia crédito. Já no ICMS, IPI e PIS/COFINS, o aproveitamento dos créditos estava sujeito a diferentes restrições e condições.
A temática de crédito tributário para as empresas foi definida pelo Superior Tribunal de Justiça (STJ), no Tema Repetitivo nº 779, envolvendo determinar o que é “essencial e relevante” para delimitar o conceito de insumo. Já nas regras da Reforma Tributária, o foco está em definir se a aquisição está relacionada à atividade econômica do contribuinte.
Outro ponto a ser destacado é o de que a Reforma não criou um crédito irrestrito, já que as operações imunes, isentas, sujeitas a alíquota zero, diferimento ou suspensão não geram, em princípio, crédito para o adquirente. Existem hipóteses de crédito sem tributação anterior, expressamente previstas na EC nº 132/2023 (art. 9º, §§ 5º a 7º) e na LC nº 214/2025 (arts. 168 a 171). Trata-se de créditos presumidos, admitidos, sob condições específicas, em aquisições de produtores rurais não contribuintes, serviços de transportadores autônomos de carga, resíduos e materiais recicláveis de determinados fornecedores e bens móveis usados de pessoas físicas não contribuintes para revenda. Nesses casos, o crédito decorrerá não do recolhimento da fase anterior, mas de autorização legal expressa destinada a evitar a ruptura da cadeia não cumulativa, ou seja, o “efeito cascata” da tributação.
Será que essas mudanças serão suficientes para evitar, no IBS/CBS, as disputas judiciais semelhantes às existentes sobre o creditamento no âmbito do PIS/COFINS?
O adquirente refém e o fantasma do pagamento
Nos termos do art. 47 da LC nº 214/2025, o simples destaque no documento fiscal não assegura, como regra, a imediata apropriação dos créditos de IBS e CBS. O contribuinte só poderá se apropriar dos créditos quando ocorrer a extinção dos débitos incidentes sobre a operação, que dependerá do correto funcionamento do split payment (onde o banco já separa os valores e recolhe o tributo quando o cliente paga a fatura).
A regra procura combater a inadimplência, assegurar o uso de documentos hígidos e a perenidade dos fluxos dos créditos. Mas como proteger o adquirente de boa-fé quando o aproveitamento do crédito depende de uma conduta do fornecedor que ele não controla? Essa condição poderá afetar seu caixa e influenciar a escolha de seus parceiros comerciais.
Momentaneamente, o art. 48 da LC nº 214/2025 permite o crédito apenas com a nota fiscal correta, desde que esse mecanismo bancário não esteja implementado. A sua adoção deverá ocorrer de forma facultativa e gradual ao longo de 2027, com expectativa de obrigatoriedade nas operações entre empresas somente em 2028, em razão da necessidade de integração tecnológica da administração tributária com os meios de pagamento e as instituições financeiras.
Se de um lado a perspectiva de implementação gradual do novo sistema evita choques e rupturas, de outro, adiamentos da espécie podem trazer maior ansiedade e preocupações aos contribuintes e aos operadores do sistema.
O que realmente esperar no futuro próximo
A Reforma Tributária procura reduzir fontes importantes de complexidade, cumulatividade, guerra fiscal e litigiosidade, sem eliminar todos os conflitos.
A tributação no destino e o creditamento financeiro amplo aproximam o IBS e a CBS do ideal de neutralidade do IVA. No entanto, a concretização desse objetivo não decorre apenas do desenho normativo, pois dependerá da compensação ou restituição dos saldos credores em tempo adequado, do funcionamento dos mecanismos de pagamento, da uniformidade das obrigações acessórias, da confiabilidade dos sistemas, das tecnologias e de interpretações administrativas e judiciais estáveis.
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Tudo isso está expressamente previsto nas normas que regem a Reforma Tributária do Consumo, mas como “o papel aceita tudo”, será que tais mudanças se tornarão uma realidade?
Ao que parece, a neutralidade tributária tão desejável não está garantida apenas pelo desenho normativo, pois sua concretização dependerá da qualidade institucional e operacional do novo sistema.
*O presente texto foi elaborado a partir dos debates no âmbito do Grupo de Pesquisa Institucional do Programa de Pós-Graduação em Direito da UERJ, coordenado pelos Professores Titulares Marcus Abraham e Marcus Livio Gomes.