TJ-SP julga validade de lei que permite restrição de acesso a ruas da capital

A 3ª Câmara do Tribunal de Justiça de São Paulo vai decidir sobre a validade da Lei 16.439/16. A norma, conhecida como Lei das Vilas Seguras, autoriza o fechamento de vilas, ruas sem saída e vias sem impacto no trânsito local, restringindo a circulação de veículos a moradores e visitantes.

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Os magistrados analisam um pedido de tutela antecipada ajuizado por um morador do bairro Alto de Pinheiros, na capital paulista, contra a instalação de grades para o fechamento da via pública. A obra é um pedido de moradores da região para manter a segurança do local, devido a furtos e roubos.

Em uma análise preliminar na 3ª Câmara de Direito Público do TJ-SP, o relator, desembargador Camargo Pereira, apontou contradição entre o artigo 4º, inciso I, do Decreto Municipal 56.985/16, que regulamentou a Lei das Vilas Seguras, e o artigo 180, inciso II, da Constituição Estadual.

O decreto estabelece que as ruas podem ter controle de acesso com “anuência de, ao menos, 70% dos proprietários dos imóveis localizados na região”, enquanto o artigo da Constituição fala em “participação das respectivas entidades comunitárias no estudo”.

O magistrado entendeu que o decreto desrespeita a Constituição Estadual por “limitar a participação de apenas 70% dos proprietários dos imóveis, e não a totalidade dos proprietários”. Para o desembargador, “trata-se de norma de caráter excludente, que deve ser extirpada do mundo jurídico”.

Ele argumentou ainda que a lei restringe a circulação de pessoas, violando o artigo 144 da Constituição do Estado, que determina que os municípios devem legislar com observância aos princípios por ela estabelecidos, bem como os estabelecidos pela Constituição Federal.

O colegiado, portanto, instaurou um Incidente de Arguição de Inconstitucionalidade Cível para que o Órgão Especial do TJ-SP avaliasse a legalidade da norma.

No entanto, os magistrados do Órgão Especial não julgaram o mérito da questão. Eles optaram por não conhecer a arguição pelo fato de a questão constitucional já ter sido examinada em casos anteriores, e devolveram o julgamento à Câmara.

Vício formal

O desembargador Ricardo Feitosa, relator do caso no Órgão Especial, não identificou nenhum vício material no texto, ou seja, nenhum erro no texto da lei em si. Ele considerou, contudo, que outras normas sobre desenvolvimento urbano já foram anuladas com base em um vício formal.

No caso da legislação sobre o fechamento das ruas, o eventual vício formal seria a falta de participação popular na aprovação do texto. Segundo o relator, a identificação de inconstitucionalidade por vício formal bastaria para invalidar a lei, sem a necessidade de que também haja vício material.

Dayana Fernanda Machado, advogada com atuação focada em Direito Urbanístico e Imobiliário, ressalta que a existência do vício formal depende da análise do processo legislativo e não pode ser presumida apenas pelo conteúdo da lei.

Ela observa que o artigo 180, inciso II, da Constituição Estadual não exige autorização individual e unânime de todos os proprietários, ele apenas assegura a participação das entidades comunitárias no estudo. “Participação popular, portanto, não se confunde com unanimidade nem atribui necessariamente poder de veto a cada proprietário.”

Em contrapartida, reforça que “a anuência de 70% também não comprova, por si só, a existência de participação comunitária efetiva. A medida pode atingir moradores, locatários, pedestres, usuários do transporte coletivo, prestadores de serviços e outras pessoas que utilizam a via, ainda que não sejam proprietárias”.

O advogado Fernando Colucci, morador da rua objeto de discussão no TJ-SP, aponta que alguns dos precedentes tidos como inconstitucionais envolvem alterações do Código de Obras e da Lei de Uso e Ocupação do Solo, como aumento permanente de parâmetros construtivos na orla, com impacto urbano geral e potencialmente irreversível, fatores que, segundo ele, não são equivalentes à Lei 16.439/2016.

“A Lei das Vilas Seguras não altera o zoneamento, coeficiente de aproveitamento, uso do solo, parcelamento, gabarito ou o Plano Diretor e, por isso, entendo que a participação popular prevista no artigo 180, inciso II, da Constituição Estadual seria desnecessária”, sustenta.

Por outro lado, o desembargador Ricardo Feitosa afirmou que não importa qual tipo de desenvolvimento urbano está em discussão. Para a incidência do artigo, basta que o projeto de lei trate de alguma das diversas hipóteses de planejamento urbanístico, e que este ocorra em termos estruturais, o que, de acordo com o magistrado, é o que acontece nesse caso.

Para Talden Farias, advogado e professor de Direito Ambiental e Urbanístico, é preciso verificar se a situação da lei de São Paulo é idêntica àquelas anteriormente julgadas. Os precedentes tornam a tese de inconstitucionalidade juridicamente relevante e possivelmente determinante, mas não substituem a análise concreta da norma e do seu processo legislativo, salienta.

“Ainda existe espaço para controvérsia, sobretudo quanto à aplicação dos precedentes ao caso concreto. A 3ª Câmara deverá analisar se os fundamentos que levaram à declaração de inconstitucionalidade das normas anteriores, como a ausência de participação popular adequada, estão efetivamente presentes na elaboração da Lei 16.439/16. Se houver diferenças relevantes entre os processos legislativos ou entre o conteúdo das normas, pode haver distinção entre os casos”, enfatizou.

Vício material

Para Machado, a lei “pode entrar em tensão com diretrizes relacionadas à mobilidade, à integração territorial, à função social da cidade, ao acesso aos espaços públicos e à prevalência do interesse coletivo. Ainda assim, não é possível afirmar, em abstrato, que toda restrição de acesso seja incompatível com o Plano Diretor ou com a Constituição”.

A discussão constitucional se acentua quando a restrição deixa de ser disciplina excepcional do uso da via e passa a significar, concretamente, obstáculo desproporcional à mobilidade, à utilização democrática da cidade e ao regime jurídico do bem público de uso comum. É o que defende Farias.

“Nesses casos há afronta à função social da cidade e às diretrizes de desenvolvimento urbano e de participação previstas na Constituição paulista”, ressalta.

O especialista avalia que o Estatuto da Cidade estabelece que a política urbana deve assegurar o direito à cidade sustentável e orientar o uso do espaço urbano em benefício da coletividade. Por isso, o fechamento ou a restrição de acesso a vias públicas não pode ser analisado apenas sob a ótica da segurança dos moradores.

“A questão central é justamente essa: até que ponto a restrição constitui uma medida legítima de segurança e organização urbana e a partir de que momento passa a representar uma apropriação excessiva de um espaço destinado ao uso coletivo (…) a questão decisiva é a forma como a lei permite que a restrição seja implementada”, sublinha.

Modulação

A decisão da 3ª Câmara terá, por enquanto, efeitos apenas no processo em análise, como reforçou o acórdão do Órgão Especial. A aplicação da norma continuará válida e com efeitos gerais enquanto não houver uma decisão em controle concentrado que seja aplicada a todos os casos.

De acordo com Machado, uma modulação com alcance geral seria mais compatível com o controle concentrado. “Nesse caso, seria necessário avaliar o tempo de vigência da legislação, as situações constituídas com base nela, a natureza precária das autorizações, a segurança jurídica, o interesse público e os impactos administrativos e urbanísticos”, enfatiza.

Colucci argumenta que há fundamentos materiais concretos para evitar uma queda imediata e indiscriminada do regime, como os investimentos com base em autorizações anteriores, a necessidade de proteção dos moradores e o risco de vazio normativo.

Para o advogado, a solução constitucionalmente mais adequada é aplicar o paradigma favorável e aderente, preservar a lei e corrigir, se necessário, apenas a execução concreta.

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