UE-Mercosul: coerência regulatória como condição para integração comercial

O avanço das relações entre União Europeia e Mercosul coloca novamente no centro do debate uma questão que vai muito além da redução de tarifas: como transformar a abertura formal dos mercados em efetiva facilitação do comércio [1]?

Para uma empresa que pretende exportar, investir, prestar serviços ou participar de oportunidades econômicas no mercado europeu, a redução de barreiras tarifárias representa apenas uma parte do problema. Cada vez mais, o verdadeiro acesso ao mercado depende da capacidade de compreender e cumprir um complexo conjunto de normas europeias relativas ao meio ambiente, sustentabilidade, due diligence, relações de trabalho, rastreabilidade, proteção do consumidor, regras aduaneiras, requisitos técnicos e, progressivamente, contratação pública.

Nesse contexto, a recente proposta de reforma europeia das regras de public procurement oferece uma oportunidade particularmente interessante para refletir sobre o modelo de integração que se pretende construir entre os dois blocos.

A discussão não interessa apenas à Europa.

Interessa também (considerado a atualidade do Acordo Mercosul-UE) ao proprio Brasil e ao Mercosul como todo, porque, se a aproximação entre os dois mercados pretende produzir efeitos econômicos concretos, a União Europeia deve oferecer aos operadores econômicos dos Países Parceiros algo tão importante quanto a redução de tarifas: clareza regulatória [2].

Acesso ao mercado não significa apenas redução de tarifas

A concepção tradicional do comércio internacional foi construída principalmente em torno das barreiras existentes nas fronteiras. Tarifas, quotas, licenças de importação e restrições quantitativas constituíam os instrumentos mais visíveis de limitação do comércio. Entendemos que essa realidade mudou profundamente.

Spacca

Uma parcela crescente das condições efetivas de acesso ao mercado encontra-se hoje dentro dos próprios Ordenamentos Jurídicos. Uma empresa que pretende acessar o mercado europeu não precisa apenas saber qual tarifa será aplicada ao seu produto. Precisa saber quais regras (i.e. ambientais, fiscais etc.) deverá observar, quais informações deverá fornecer sobre sua cadeia produtiva, quais padrões técnicos serão exigidos, quais obrigações de rastreabilidade existirão e quais requisitos sociais, ambientais ou de governança poderão condicionar sua atividade.

Individualmente, muitas dessas exigências possuem justificativas legítimas e perseguem objetivos que merecem proteção. O problema surge quando diferentes instrumentos normativos — regulamentos, diretivas, legislações nacionais de transposição, normas técnicas e obrigações setoriais — passam a incidir simultaneamente sobre a mesma operação econômica sem suficiente coordenação entre eles [3].

A dificuldade deixa então de ser simplesmente regulatória e passa a ser uma questão de acesso ao mercado. Esse aspecto é particularmente importante para compreender a posição das empresas. Do ponto de vista das Instituições Europeias, cada regulamento ou diretiva pode pertencer a uma determinada política pública: meio ambiente, sustentabilidade, consumo, trabalho, governança empresarial ou comércio. Do ponto de vista da empresa estrangeira, essa separação praticamente não existe. A empresa, geralmente,  não percebe a diferenciação normativa, e portanto cumpre dada Diretiva de cada vez.

Para colocar um produto no mercado europeu ou participar de uma cadeia econômica Europeia, o operador precisa, portanto, compreender e cumprir simultaneamente todas as normas aplicáveis à operação. É nesse momento que a multiplicação de instrumentos normativos pode produzir aquilo que se poderia definir como uma verdadeira fragmentação da compliance [4].

O problema não é necessariamente a existência de regras rigorosas. Empresas que pretendem acessar um mercado estrangeiro devem naturalmente aplicar as normas nele vigentes. A questão é outra: essas regras devem ser suficientemente claras, coordenadas, previsíveis e proporcionais para que o operador possa conhecer antecipadamente as condições de acesso ao mercado!

A segurança jurídica, nesse sentido, não constitui apenas um valor interno de cada Ordenamento. É também um instrumento de facilitação do comércio internacional [5].

Novo public procurement Europeu como teste

É justamente por isso que a discussão Europeia sobre a reforma do public procurement merece ser observada [6]. A possibilidade de substituir, ao menos em parte, o atual modelo baseado em diretivas por uma disciplina europeia mais uniforme pode representar uma importante mudança. Sob a perspectiva de uma empresa estrangeira, uma maior uniformidade pode inclusive ser positiva. Um operador de um país terceiro que pretende participar do mercado europeu encontra hoje uma estrutura construída a partir de normas europeias e diferentes sistemas nacionais de implementação.

Saber que determinados requisitos fundamentais são os mesmos em diferentes Estados membros pode facilitar o planejamento empresarial, reduzir custos de compliance e tornar mais real a possibilidade de atuação em um mercado Europeu integrado. É necessário, portanto, evitar uma conclusão simplista segundo a qual a uniformização seria necessariamente negativa.

Em matéria de comércio internacional, regras uniformes, claras e previsíveis podem constituir instrumentos de abertura dos mercados. O problema começa quando uniformidade significa simplesmente adicionar novas regras às já existentes, sem eliminar sobreposições, contradições e duplicidades.

A aproximação UE-Mercosul permite formular a questão em termos ainda mais amplos. Se a União Europeia deseja construir uma relação econômica mais profunda com o Mercosul, parece razoável esperar que o processo produza obrigações e responsabilidades para ambos os lados. As empresas deverão adaptar-se a determinados requisitos quando pretendam acessar aquele mercado. Isso faz parte da própria lógica do comércio internacional. Mas a União Europeia, por sua vez, deveria assumir o compromisso de tornar esses requisitos compreensíveis, previsíveis, coordenados e não discriminatórios. Essa reciprocidade regulatória é importante!

Não se trata de pedir à Europa que reduza seus padrões ambientais, sociais ou de proteção do consumidor para facilitar exportações brasileiras. Trata-se de algo diferente: pedir que esses padrões sejam estruturados de forma suficientemente clara para que uma empresa possa saber, antes de investir e contratar, quais obrigações deverá cumprir. A previsibilidade regulatória deve fazer parte da própria ideia de parceria econômica.

Do acordo comercial à facilitação regulatória

Esse ponto merece especial atenção no contexto UE-Mercosul. A celebração de um acordo comercial é tradicionalmente apresentada em termos de acesso aos mercados, redução de tarifas e ampliação dos fluxos de bens e serviços. Mas a economia contemporânea exige um passo adicional. Eliminar uma tarifa na fronteira tem utilidade limitada se o operador econômico encontra, logo depois, uma estrutura regulatória tão complexa que o custo de compreendê-la e cumpri-la inviabiliza economicamente o acesso ao mercado. As barreiras do comércio internacional contemporâneo não são necessariamente alfandegárias. Por isso, a implementação de uma relação econômica mais profunda entre União Europeia e Mercosul deveria ser acompanhada de mecanismos permanentes de cooperação regulatória [7]!

Não para eliminar as diferenças entre os ordenamentos, mas para administrá-las! Isso poderia significar maior transparência sobre novas obrigações, períodos razoáveis de adaptação, orientações comuns, canais institucionais de esclarecimento, cooperação entre autoridades, redução de exigências duplicadas e, sempre que possível, reconhecimento de padrões equivalentes. A facilitação do comércio no século 21 passa necessariamente pela facilitação da compliance.

Se uma empresa precisa reconstruir integralmente sua estratégia jurídica e de compliance cada vez que pretende participar de uma contratação em um Estado membro diferente, o mercado continuará fragmentado na prática, ainda que seja formalmente europeu. Uma disciplina mais uniforme pode, portanto, produzir benefícios importantes. Mas deveria fazê-lo dentro de uma concepção mais ampla de facilitação regulatória: procedimentos compreensíveis, documentação padronizada quando possível, critérios transparentes, interoperabilidade digital e clareza quanto à interação entre as regras de contratação pública e as demais obrigações europeias de sustentabilidade e compliance.

A experiência UE-Mercosul pode, portanto, contribuir para uma reflexão mais ampla sobre o futuro do comércio internacional. Durante décadas, a liberalização do comércio internacional foi construída principalmente por meio da redução de tarifas. Em um segundo momento, a atenção voltou-se para a harmonização e a convergência regulatória. A realidade atual parece exigir um terceiro passo: a coerência regulatória!

Coerência não significa identidade normativa. Os países não precisam possuir os mesmos Ordenamentos, nem seria desejável que um bloco simplesmente reproduzisse o modelo regulatório do outro. Significa, antes, assegurar que as diferentes normas que incidem sobre uma mesma operação econômica possam funcionar conjuntamente, sem contradições desnecessárias, duplicidades ou custos de compliance desproporcionais.

O Acordo UE-Mercosul oferece, portanto, uma oportunidade particularmente importante para transformar essa necessidade em método permanente de cooperação. Transparência regulatória, diálogo entre autoridades, períodos adequados de adaptação, reconhecimento de equivalências quando possível e maior coordenação entre diferentes exigências podem contribuir tanto para preservar os objetivos legítimos de cada ordenamento quanto para facilitar o comércio.

A reforma do public procurement europeu constitui, nesse sentido, um interessante teste. Uma maior uniformidade pode facilitar o acesso ao mercado Europeu, inclusive para operadores de países terceiros. Mas a uniformidade somente produzirá verdadeira integração se vier acompanhada de coerência com as demais normas que disciplinam a atividade empresarial.

Vista do Brasil, essa talvez seja uma das questões centrais da nova etapa das relações com a União Europeia. A redução das barreiras tarifárias representa uma conquista importante, mas não suficiente. À medida que o comércio internacional se torna cada vez mais regulado, a previsibilidade e a coerência das regras passam a constituir, elas próprias, condições de acesso ao mercado. O desafio do Acordo UE-Mercosul, portanto, não será apenas abrir mercados, mas torná-los regulatoriamente acessíveis. Porque, no comércio internacional contemporâneo, coerência regulatória também é facilitação do comércio!

 

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[1] European Commission, EU–Mercosur Agreement, 2026, institutional and trade framework of the EU–Mercosur relationship and objectives concerning market access, trade facilitation and regulatory cooperation.

[2] EU–Mercosur Interim Trade Agreement, in particular the provisions concerning transparency, good regulatory practices, technical barriers to trade and customs and trade facilitation. Tambèm, European Commission, EU–Mercosur Agreement: text of the agreement and related explanatory materials.

[3] Sobre a crescente interação entre os requisitos de acesso ao mercado, a regulamentação técnica, os requisitos de sustentabilidade e a conformidade regulatória, ver WTO, Technical Barriers to Trade, 3rd ed., Geneva, 2021; WTO/OECD, Facilitating Trade through Regulatory Cooperation: The Case of the WTO’s TBT/SPS Agreements and Committees, Geneva, 2019.

[4] A expressão “fragmentação da compliance” é empregada neste artigo para identificar a situação em que diferentes obrigações regulatórias, embora individualmente justificadas e pertencentes a distintos regimes jurídicos, incidem simultaneamente sobre uma mesma operação econômica, aumentando os custos de identificação, coordenação e cumprimento normativo. Cfr. WTO, Technical Barriers to Trade, 3rd ed., Geneva, 2021.

[5] Veja-se, ainda, WTO/OECD, Facilitating Trade through Regulatory Cooperation: The Case of the WTO’s TBT/SPS Agreements and Committees, Geneva, 2019.

[6] European Commission, Proposal for a Regulation of the European Parliament and of the Council on public contracts and concessions (Public Procurement Act), COM(2026) 590 final, Brussels, 9 September 2026.

[7] Veja-se, EU–Mercosur Interim Trade Agreement, Art. 12.28, “Cooperation in government procurement”, prevê a cooperação entre as Partes por meio, entre outros, de intercâmbio de informações e experiências relativas a leis, regulamentos e práticas de compras; intercâmbio de boas práticas; intercâmbio de funcionários e especialistas; seminários e treinamentos; e cooperação destinada a facilitar o acesso de fornecedores, em especial PMEs, aos mercados de compras governamentais das Parte.

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