Ultraprocessados: uma política regulatória para o Brasil
Há uma transformação silenciosa em curso no modo como os brasileiros e brasileiras se alimentam: produtos formulados industrialmente, baratos, convenientes, duráveis e altamente palatáveis ocupam espaço crescente na dieta da população, enquanto alimentos in natura ou minimamente processados perdem terreno.[1]
Não se trata apenas de uma mudança de hábitos individuais. É uma mudança econômica, social e cultural, produzida por um sistema alimentar no qual grandes corporações, redes varejistas e estratégias sofisticadas de marketing têm papel decisivo. E, por isso mesmo, essa transição importante não pode ser enfrentada apenas com recomendações para que cada consumidor faça escolhas melhores para sua saúde.
O desafio suscitado pelos alimentos ultraprocessados é também um desafio para a saúde pública, para o Estado e para o direito. O Brasil já deu passos importantes: o Guia Alimentar para a População Brasileira incorporou a classificação NOVA e passou a recomendar explicitamente a preferência por alimentos in natura ou minimamente processados. E nos últimos anos, leis, decretos e normas administrativas passaram a incorporar, em diferentes graus, a categoria dos ultraprocessados. Há regras sobre alimentação escolar, cesta básica, rotulagem nutricional e gorduras trans, além de medidas tributárias e iniciativas estaduais e municipais. O problema é que esses avanços ainda formam um mosaico, não uma política integrada ou um regime regulatório.[2]
O problema não cabe no rótulo
A classificação NOVA representou uma mudança importante na maneira de pensar os alimentos. Em vez de olhar apenas para nutrientes como açúcar, gordura ou sódio, ela considera também o grau e a finalidade do processamento industrial. Ultraprocessados são, em linhas gerais, formulações industriais feitas a partir de substâncias derivadas de alimentos e combinadas com aditivos, muitas vezes com pouca ou nenhuma presença de alimentos integrais.
Essa mudança de perspectiva é relevante porque o problema dos ultraprocessados não está necessariamente em um único nutriente. Ele está também na forma como esses produtos são formulados, apresentados, comercializados e incorporados ao cotidiano. As evidências reunidas no artigo são expressivas. No Brasil, a participação dos ultraprocessados nas calorias adquiridas pelos domicílios passou de 12,6% em 2002-2003 para 18,4% em 2017-2018. Nas regiões metropolitanas, a proporção chegou a 24%. O avanço não é homogêneo: o consumo aumentou particularmente entre pessoas pretas, pardas e indígenas, enquanto os preços relativamente baixos desses produtos favorecem sua penetração entre grupos socialmente mais vulneráveis.
Os efeitos ultrapassam a nutrição. O consumo de ultraprocessados está associado ao aumento da obesidade e de doenças crônicas, à pressão sobre os sistemas de saúde e a impactos ambientais. Estimativas citadas no artigo atribuem ao consumo desses produtos cerca de 57 mil mortes no Brasil em 2019 — 10,5% das mortes prematuras entre adultos de 30 a 69 anos. Há ainda uma dimensão menos visível: a alimentação também é cultura. Quando refeições preparadas com alimentos in natura são progressivamente substituídas por produtos prontos, mudam-se práticas culinárias, relações sociais, conhecimentos e formas de convivência. Diante disso, seria equivocado reduzir a questão à responsabilidade individual do consumidor.
O Brasil já regula — mas o faz de forma fragmentada
O direito brasileiro não parte do zero. O país já possui instrumentos que podem ser articulados em uma política regulatória mais abrangente: rotulagem frontal, restrições a determinados ingredientes, regras para alimentação escolar, compras públicas e tributação e publicidade e propaganda de alimentos e bebidas não alcoólicas com baixo teor nutricional. Falta articulação, no entanto. Uma política regulatória não se traduz em uma única lei, nem uma única resolução. É um conjunto coordenado de instrumentos utilizados para atingir um objetivo de interesse público.
No caso da alimentação, isso significa combinar de forma sinérgica tributação, compras públicas, recomendações alimentares, regras de publicidade e normas sanitárias. Essa distinção é fundamental: se o Estado apenas informa o consumidor, mas mantém baratos e onipresentes os produtos menos saudáveis, a informação terá alcance limitado. Se restringe a publicidade, mas não enfrenta preços relativos, compras públicas ou ambiente escolar, a política continuará incompleta. É preciso pensar o sistema, não apenas cada regra ou campo do arcabouço jurídico isoladamente.[3]
Primeiro desafio: afinal, o que é um ultraprocessado?
Parece uma pergunta simples, mas não é. O conceito nasceu na epidemiologia e na nutrição, não no direito. Quando passa a ser utilizado para impor obrigações jurídicas — por exemplo, proibir determinado produto em uma escola, estabelecer uma alíquota tributária ou restringir publicidade — ele precisa ganhar contornos suficientemente claros para permitir fiscalização, cumprimento e controle judicial.
Há pelo menos três caminhos possíveis. Um deles é utilizar marcadores de ultraprocessamento, como determinados aditivos e substâncias de uso predominantemente industrial. Outro combina esses marcadores com perfis nutricionais, incluindo açúcar, gorduras e sódio. Um terceiro utiliza listas taxativas de produtos, como já ocorre em determinadas políticas de alimentação escolar. Uma definição excessivamente rígida pode rapidamente ficar desatualizada diante da capacidade de inovação da indústria.
Uma definição aberta demais pode gerar insegurança jurídica. Listas taxativas dão previsibilidade, mas exigem atualização constante. A resposta, portanto, não deveria ser procurar uma definição única e eterna. O mais importante é construir critérios coerentes entre si, cientificamente fundamentados e juridicamente manejáveis, capazes de acompanhar a evolução do mercado.
Segundo desafio: quem deve regular?
O federalismo brasileiro torna o problema ainda mais complexo. União, estados e municípios possuem competências relacionadas à saúde, educação, consumo, alimentação e proteção da infância. A União tem papel central na elaboração das normas gerais e na regulação nacional, mas Estados e Municípios também podem atuar em seus respectivos espaços de competência. Isso já acontece. Estados e municípios vêm adotando restrições a ultraprocessados em escolas e em compras públicas, enquanto diferentes órgãos federais regulam publicidade, rotulagem, alimentação escolar e outros aspectos da cadeia alimentar.
O problema não é haver vários centros de decisão. O problema é que esses centros não têm suficiente coordenação. Definições diferentes para o mesmo produto podem produzir insegurança jurídica, dificultar a fiscalização e abrir espaço para disputas de competência. Uma política nacional para os ultraprocessados precisa, portanto, permitir alguma diversidade federativa sem perder coerência. O desafio é construir coordenação, e não simplesmente centralização.
Terceiro desafio: até onde pode ir a regulação?
Aqui aparece uma questão que interessa não apenas à alimentação, mas ao próprio Estado regulador brasileiro. Até onde uma agência como a Anvisa pode ir na edição de normas técnicas? Quando uma resolução apenas concretiza uma política definida pelo legislador e quando passa a criar uma obrigação nova? A discussão está presente na ADI 7.788, envolvendo a RDC 24/2010 da Anvisa, que estabeleceu regras para oferta, publicidade e promoção comercial de alimentos com elevados teores de determinados nutrientes e bebidas de baixo valor nutricional.
As entidades empresariais questionam, entre outros pontos, a competência da agência para impor restrições à publicidade. A Anvisa sustenta que atua para executar a política sanitária estabelecida pela Constituição e pela legislação. Note que o caso é maior do que a própria RDC 24: se o STF entender que a Administração Pública não pode editar normas técnicas dentro de uma moldura legal, a capacidade do Estado de responder a setores complexos e tecnologicamente dinâmicos ficará seriamente limitada. Mas isso não significa conferir às agências um cheque em branco, evidentemente.
O caminho mais adequado parece estar na aceitação das premissas de que leis devem estabelecer objetivos, princípios e parâmetros suficientemente claros, enquanto órgãos técnicos devem ter espaço para concretizá-los, dentro de suas competências e sob mecanismos de controle. É uma questão de equilíbrio entre legalidade, legitimidade democrática, expertise técnica e regulatória e capacidade de adaptação. No caso dos ultraprocessados, esse equilíbrio será decisivo para o presente e o futuro da alimentação da população.
O quarto desafio é político: quem influencia a regulação?
Talvez seja o ponto mais difícil — e o mais frequentemente subestimado. Regulação não acontece em um vácuo político. Empresas afetadas pelas regras têm fortes incentivos para participar de sua elaboração, contestá-las e tentar reduzir seus custos. Isso não torna ilegítima a participação empresarial. O problema surge quando a capacidade de influência de um setor econômico é assimétrica — isto é, muito maior do que a de consumidores —, organizações da sociedade civil e consumidores são afetados diretamente.
Há muitas evidências de estratégias utilizadas pela indústria alimentícia para retardar ou enfraquecer medidas regulatórias, incluindo coalizões, produção e financiamento de informações, influência direta sobre formuladores de políticas e judicialização, além de procrastinação processual. No caso brasileiro, estudos apontam esse tipo de atuação tanto na publicidade quanto na rotulagem e na tributação de bebidas açucaradas.
Existe, portanto, uma dimensão de economia política que não pode ser ignorada. A discussão sobre ultraprocessados não é apenas uma disputa entre argumentos técnicos. É também uma disputa sobre quem define as regras do sistema alimentar. Por isso, uma política regulatória legítima precisa ser transparente quanto aos conflitos de interesse, reduzir assimetrias de poder e garantir que a formulação das políticas públicas seja orientada prioritariamente pelo interesse público e pelas evidências científicas.
O que o Brasil poderia fazer?
A resposta provavelmente não está em uma “lei geral dos ultraprocessados”. O país precisa construir uma política regulatória integrada, capaz de combinar instrumentos diferentes e complementares. Isso significa, primeiro, consolidar critérios juridicamente funcionais para identificar os ultraprocessados (um exercício de standard setting regulatório). Segundo, coordenar União, estados e municípios.
Terceiro, preservar a capacidade técnica dos órgãos reguladores, estabelecendo simultaneamente limites claros para seu poder normativo. Quarto, criar mecanismos capazes de proteger a formulação das políticas públicas contra conflitos de interesse e assimetrias excessivas de poder. Significa, sobretudo, abandonar a falsa oposição entre liberdade econômica e regulação. Mercados não são espaços naturais e neutros. Eles são estruturados por regras jurídicas, instituições e políticas públicas. O Estado já define como alimentos podem ser produzidos, comercializados, anunciados, tributados e oferecidos nas escolas.
A pergunta não é se devemos regular o sistema alimentar e sim para que e de que maneira devemos regulá-lo? Se a alimentação é um direito social, não parece suficiente assegurar apenas a existência física de alimentos. O desafio constitucional é também criar condições para que as pessoas tenham acesso a uma alimentação adequada e saudável. Isso não significa proibir escolhas individuais nem tratar cidadãos como incapazes de decidir. Significa reconhecer que escolhas alimentares acontecem em ambientes moldados por preços, publicidade, disponibilidade, conveniência e informação — e que esses ambientes não são construídos espontaneamente.
Uma política pública responsável deve, portanto, tornar mais fácil a escolha saudável, sobretudo para quem dispõe de menos recursos e menos alternativas. O Brasil tem uma vantagem que poucos países possuem: foi aqui que se desenvolveu uma das mais importantes classificações científicas contemporâneas sobre alimentos, a NOVA.
O país também construiu um Guia Alimentar reconhecido internacionalmente e já possui uma experiência regulatória relevante em saúde, alimentação e proteção do consumidor. O próximo passo é transformar esse conhecimento disperso em uma arquitetura institucional coerente. Os quatro problemas — definição, coordenação federativa, poder normativo e influência da indústria — não são obstáculos independentes. Eles fazem parte de um mesmo problema: o Brasil ainda não possui uma política regulatória verdadeiramente integrada para os ultraprocessados.
O desafio é grande. Mas a alternativa é maior: deixar que um sistema alimentar profundamente transformado pela lógica industrial continue sendo regulado por regras fragmentadas, concebidas para um mundo que já não existe. Enfim, regular os ultraprocessados não é escolher entre Estado e mercado. É decidir quais valores devem organizar o mercado. E, quando estão em jogo saúde, alimentação, meio ambiente, infância e desigualdade, essa não é uma escolha que possa ser deixada apenas ao mercado.
Autores:
Diogo Rosenthal Coutinho
Ana Paula Bortoletto
Gabriela Marília Natividade Soares
Luiza Kharmandayan
Helena Simões Romano
[1] Este artigo é baseado nas pesquisas realizadas no âmbito do projeto “A Regulação dos Sistemas Alimentares”, realizado pelo Grupo Direito e Políticas (GDPP), da Faculdade de Direito da USP.
[2] A expressão “regime regulatório” trata do conjunto de decisões, princípios e instrumentos de gestão pelos quais um governo define como, quando e por meio de quais mecanismos decide regular. Descreve o processo pelo qual o Estado, ao identificar um objetivo de política pública (neste caso, a alimentação saudável), decide que se valerá da regulação das atividades econômicas como instrumento de política pública. Nesse sentido, o termo não é algo que corresponda à “regra em si”, tampouco apenas ao arranjo institucional de sua produção e aplicação, mas sim à política pública de fundo, que orienta a produção regulatória de forma transversal e integrada.
[3] Isso não quer dizer que não possa haver aprendizados intersetoriais. Sobre isso, a partir do que já se chamou de “paralelos regulatórios”, ver aqui.