ADI 4.395 e a sub-rogação do Funrural em suas três dimensões

Em 15 de outubro de 2026, o Plenário do Supremo Tribunal Federal concluiu o julgamento da Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADI) 4.395, sob relatoria do ministro Gilmar Mendes, e proclamou resultado que altera o entendimento que parecia consolidado desde 2022. Por maioria, prevaleceu o voto intermediário do ministro Dias Toffoli, que reconheceu a inconstitucionalidade formal da contribuição previdenciária do empregador rural pessoa física sobre a receita bruta da comercialização da produção no período anterior a 1º de janeiro de 2018 e, por consequência, afastou a responsabilidade dos adquirentes da produção rural pelo recolhimento da contribuição naquele mesmo intervalo.

Envato

A Associação Brasileira das Indústrias Exportadoras de Carnes (Abiec) atuou no feito na condição de amicus curiae, com memoriais em que sustentou a inexistência de base legal válida para a sub-rogação — tese que, no mérito, restou acolhida, ainda que com o recorte temporal imposto pelo voto vencedor.

O presente artigo examina a decisão em suas três dimensões: o resultado proclamado e a formação da maioria; os fundamentos constitucionais que a sustentam; e os reflexos práticos e econômicos, com apoio na Análise Econômica do Direito.

Resultado proclamado pelo plenário

A ADI 4.395 impugnava três dispositivos da Lei 8.212/1991: os segurados obrigatórios (artigo 12, V e VII, na redação da Lei 11.718/2008); a contribuição do empregador rural pessoa física sobre a receita bruta (artigo 25, I e II, na redação da Lei 10.256/2001); e a sub-rogação dos adquirentes (artigo 30, IV, na redação da Lei 9.528/1997).

O julgamento teve início no plenário virtual em dezembro de 2022, quando se formou empate de cinco votos pela constitucionalidade — Gilmar Mendes, Alexandre de Moraes, Cármen Lúcia, Luiz Fux e Roberto Barroso — e cinco votos pela inconstitucionalidade, embora por fundamentos distintos: Edson Fachin, Rosa Weber, Ricardo Lewandowski e Celso de Mello pela inconstitucionalidade material, e Marco Aurélio pela ausência de definição adequada da base de cálculo. A ausência do ministro Dias Toffoli, então Presidente e licenciado por motivo de saúde, impedira o desempate.

Spacca

Em 15 de outubro de 2026, o ministro Dias Toffoli reajustou seu voto e deslocou o eixo da controvérsia do plano material para o plano formal, formando a maioria que proclamou o resultado. O resultado pode ser assim sintetizado:

a) Artigo 12, V e VII (segurados obrigatórios): constitucionalidade reconhecida por maioria.

b) Artigo 25 (contribuição sobre a receita bruta — Lei 10.256/2001): inconstitucionalidade formal quanto ao período anterior a 1/1/2018, nos termos do voto médio do ministro Dias Toffoli. A partir de 2018, a contribuição é constitucional.

c) Artigo 30, IV (sub-rogação dos adquirentes): inconstitucionalidade por maioria, também apenas até 1/1/2018, por decorrência do artigo 25.

d) Modulação de efeitos: rejeitada por maioria nesta assentada, com abertura para exame em “eventual momento oportuno”.

 Fundamentação constitucional: vício formal e reserva de lei

O núcleo do voto vencedor é a constatação de que a Lei 10.256/2001 não estabeleceu todos os elementos essenciais à instituição do tributo. Fato gerador, base de cálculo e alíquota são componentes da regra matriz de incidência e, por força do artigo 150, inciso I, da Constituição, submetem-se à reserva legal absoluta. A lei de 2001, ao remeter a elementos de normas anteriores já declaradas inconstitucionais pelo Supremo nos Recursos Extraordinários 363.852 e 596.177, não completou a regra de incidência — nas palavras do ministro, a lei “nasceu capenga”.

A distinção entre vício material e vício formal é decisiva para compreender o alcance da decisão. A inconstitucionalidade material, sustentada pela corrente minoritária, atingiria a própria possibilidade de tributação da receita bruta do empregador rural pessoa física, à luz do artigo 195, § 8º, da Constituição, que reserva o regime de contribuição sobre a comercialização da produção ao segurado especial em economia familiar. A inconstitucionalidade formal, que prevaleceu, é mais restrita: reconhece que a Emenda Constitucional 20/1998 autorizou a instituição da contribuição sobre a receita, mas exige lei que a discipline integralmente. O vício está na norma, não na competência.

Essa escolha de fundamento tem consequência sistemática imediata. Como a deficiência foi superada pela Lei 13.606/2018 — que fixou expressamente a alíquota de 1,2% sobre a receita bruta da comercialização, disciplinou a opção do produtor entre receita e folha e reorganizou o Programa de Regularização Tributária Rural (PRR) —, o regime vigente a partir de 1º de janeiro de 2018 permanece íntegro e exigível. A decisão, portanto, não desconstitui a contribuição: desconstitui apenas o período em que ela carecia de veículo normativo válido.

Sub-rogação e responsabilidade dos adquirentes

A sub-rogação prevista no artigo 30, inciso IV, da Lei 8.212/1991, na redação da Lei 9.528/1997, foi o objeto central da ação. Reconhecida a inconstitucionalidade formal da contribuição no período anterior a 2018, o Tribunal considerou prejudicada a discussão autônoma sobre a responsabilidade dos adquirentes, consumidores, consignatários e cooperativas. O raciocínio é logicamente necessário: não há responsabilidade tributária sem obrigação principal a ser satisfeita. Se a contribuição não podia ser exigida do produtor, não havia o que sub-rogar.

Para o setor frigorífico, o efeito é direto e relevante. Autos de infração e execuções fiscais fundados em fatos geradores anteriores a 1º de janeiro de 2018 perdem fundamento, pois o adquirente nunca foi o responsável legal pelo tributo naquele período. A partir de 2018, a obrigação de retenção e recolhimento subsiste integralmente, e a suspensão de seu cumprimento configuraria inadimplemento, com exposição à cobrança direta e à autuação por descumprimento de obrigações acessórias.

Recusa da modulação e preservação do indébito

O ponto de maior sensibilidade econômica está na modulação dos efeitos. O próprio Ministro Dias Toffoli propôs modular a decisão, ressalvando os fatos geradores anteriores a 2018 não pagos, os valores ainda não quitados no âmbito do PRR e os processos administrativos e judiciais pendentes de conclusão até o marco temporal a ser definido. A proposta foi rejeitada por maioria, que deixou aberta apenas a possibilidade de exame em “eventual momento oportuno”.

A consequência técnica é a incidência plena do artigo 27 da Lei 9.868/1999: ausente a limitação de efeitos, a declaração de inconstitucionalidade opera retroativamente, preservando o direito à restituição do indébito relativo ao período anterior a 2018, observado o prazo decadencial de cinco anos contado do pagamento efetivo, na linha do Tema 954 da repercussão geral. A contagem a partir do pagamento, e não do fato gerador, amplia materialmente a janela recuperável, alcançando recolhimentos realizados a partir de 2021, inclusive parcelamentos e saldos do programa de regularização.

A ressalva quanto ao “momento oportuno” não é retórica. Ela sinaliza a via pela qual a União poderá tentar reconstruir a limitação de efeitos, por meio de embargos de declaração opostos no prazo de cinco dias úteis contado da publicação da ata de julgamento. Embargos, contudo, destinam-se a suprir omissão, contradição, obscuridade ou erro material, nos termos do artigo 1.022 do Código de Processo Civil, e não a rediscutir mérito já decidido. A circunstância de a modulação ter sido expressamente proposta e rejeitada por maioria reforça a posição contrária a qualquer tentativa de reintrodução da matéria pela via recursal.

 Análise Econômica Do Direito

A decisão oferece material privilegiado para leitura econômica do contencioso tributário, em quatro dimensões.

A primeira é a da segurança jurídica como ativo econômico. A suspensão nacional dos processos, vigente desde 6 de janeiro de 2025 e que perdurou por vinte e um meses, funcionou como custo de transação puro: capital imobilizado em provisões, contingências não mensuráveis, prêmio de risco embutido no custo de capital e decisões de investimento postergadas. A proclamação do resultado converte incerteza em parâmetro, ainda que imperfeito, e essa conversão tem valor econômico mensurável para o setor.

A segunda é a da alocação do ônus de recolhimento. A sub-rogação é, na essência, uma técnica de retenção na fonte que desloca a obrigação para o agente com menor custo de fiscalização — o adquirente industrializado, concentrado e formalizado, em contraposição a uma base de produtores pulverizada. Sob a ótica de Coase, a solução reduz custos de administração e de monitoramento, mas cria custos de transação próprios: o adquirente assume risco de crédito tributário alheio, precisa precificar o desconto na formação do preço da matéria-prima e suporta custo de conformidade acessória. A inconstitucionalidade formal reconhecida até 2017 é, nessa chave, a constatação de que o legislador não completou o desenho institucional que tornaria essa alocação eficiente e legítima.

A terceira é a da modulação como instrumento de gestão de passivo contingente. O impacto estimado em R$ 17,2 bilhões, constante do Anexo de Riscos Fiscais da Lei de Diretrizes Orçamentárias, explicita o trade-off clássico entre confiança legítima do contribuinte e capacidade fiscal do Estado. A recusa da modulação privilegia a primeira em detrimento da segunda, e o faz em ambiente de restrição orçamentária — o que torna previsível a reação institucional. O precedente é eloquente: após o Tema 669, a resposta do legislador foi a Lei 13.606/2018, editada em poucos meses. A probabilidade de nova resposta legislativa, agora para conter a restituição, não é desprezível, e o desenho de qualquer norma nesse sentido enfrentará o teste da irretroatividade e da coisa julgada.

A quarta é a do efeito de incentivo sobre o comportamento futuro dos agentes. A expectativa de modulação recorrente enfraquece o sinal de que a lei inconstitucional não deve ser cumprida, estimulando tanto a litigância estratégica do contribuinte quanto a complacência do Fisco na edição de normas incompletas, na confiança de que o passivo será posteriormente limitado. A recusa da modulação, ao contrário, reforça o custo político da norma mal desenhada e melhora o incentivo à qualidade legislativa. Em contrapartida, a ausência de modulação impõe ao setor produtivo um ganho de liquidez relevante — a recuperação de capital de giro recolhido indevidamente — com efeito potencialmente expansionista sobre investimento e emprego na cadeia de proteína animal.

Reflexos práticos para o setor frigorífico

Do ponto de vista operacional, a decisão impõe três movimentos simultâneos. O primeiro é de conformidade: manter integralmente a retenção e o recolhimento sobre fatos geradores a partir de 1º de janeiro de 2018, sem qualquer solução de continuidade, sob pena de autuação e de cobrança direta.

O segundo é de recuperação: inventariar os recolhimentos de sub-rogação anteriores a 2018, com atenção à contagem decadencial a partir do pagamento, e estruturar os pedidos de restituição, administrativos ou judiciais, inclusive quanto a parcelamentos e saldos do programa de regularização.

O terceiro é de defesa: revisar autos de infração e execuções fiscais pendentes relativos ao período anterior a 2018 e impugná-los invocando diretamente o resultado da ação direta, com pedido de levantamento da suspensão e de reconhecimento da inexigibilidade.

Há, ainda, um quarto movimento, de natureza prospectiva: o monitoramento da ata de julgamento, do acórdão e da redação final da tese, que será o parâmetro vinculante dos processos individuais, bem como do comportamento da União quanto a embargos e da atividade legislativa. A janela dos cinco dias úteis seguintes à publicação da ata é o momento de maior risco residual sobre o direito de restituição.

Conclusão

A decisão proclamada em 15 de outubro de 2026 encerra uma controvérsia de dezesseis anos com uma solução tecnicamente elegante e economicamente assimétrica: reconhece o vício formal da Lei 10.256/2001 sem desconstituir a competência tributária, preserva o regime da Lei 13.606/2018 e, ao rejeitar a modulação, mantém aberta a via recuperatória para o passado.

Como ficou o recolhimento do Funrural após a decisão

Em síntese, o regime de recolhimento passou a ter dois períodos estanques, separados pelo marco de 1º de janeiro de 2018.

Fatos geradores até 31 de dezembro de 2017: não há obrigação de recolhimento. A contribuição sobre a receita bruta e a sub-rogação do adquirente foram declaradas inconstitucionais por vício formal, de modo que nada é devido pelo produtor nem pelo frigorífico nesse período. Os valores já recolhidos a título de sub-rogação são restituíveis, observado o prazo decadencial de cinco anos contado do pagamento efetivo (Tema 954/STF). Autos de infração e execuções fiscais fundados nesses fatos geradores perdem fundamento.

Fatos geradores a partir de 1º de janeiro de 2018: o recolhimento permanece integralmente exigível. O regime da Lei 13.606/2018 foi validado pela decisão, com alíquota de 1,2% sobre a receita bruta da comercialização para o empregador rural pessoa física e de 0,1% para o segurado especial, mantida a obrigação do adquirente de reter e recolher na aquisição da produção. Não há base legal para suspender esse cumprimento, e a interrupção configura inadimplemento, com exposição à cobrança direta e à autuação por descumprimento de obrigações acessórias.

Modulação de efeitos: rejeitada por maioria. A declaração de inconstitucionalidade opera, portanto, com eficácia retroativa plena (artigo 27 da Lei 9.868/1999), sem limitação temporal dos efeitos.

O post ADI 4.395 e a sub-rogação do Funrural em suas três dimensões apareceu primeiro em Consultor Jurídico.