Execução fiscal das anuidades dos conselhos profissionais: cobrança extrajudicial

Os conselhos profissionais, pessoas jurídicas instituídas com o objetivo de exercer a atividade de fiscalização do exercício das profissões reguladas por lei, têm natureza jurídica de autarquias federais. No acórdão 395/2023, o Plenário do Tribunal de Contas da União identificou 553 conselhos distribuídos entre 29 sistemas profissionais (por exemplo: engenharia e agronomia, corretores de imóveis, enfermagem, contabilidade, química, medicina etc).

A fiscalização dos conselhos almeja a regularidade técnica e ética do profissional para o desenvolvimento adequado das atividades, daí por que existe a compulsoriedade da inscrição junto ao respectivo órgão fiscalizador para o legítimo exercício profissional. Em relação às empresas, essa inscrição é determinada pela “atividade básica ou em relação àquela pela qual prestem serviços a terceiros” (artigo 1º, da Lei 6.839/80).

Nos termos do artigo 5º, da Lei 12.514/2011, “o fato gerador das anuidades é a existência de inscrição no conselho, ainda que por tempo limitado, ao longo do exercício”. As anuidades dos conselhos têm natureza tributária. No âmbito dos tributos, essas anuidades se classificam como contribuições no interesse de categorias profissionais ou econômicas e estão previstas no artigo 149, da Constituição. Assim, na ausência de pagamento, o débito é inscrito em Dívida Ativa e extrai-se uma Certidão da Dívida Ativa (CDA), a qual é o título executivo que serve de fundamento para a petição inicial da execução fiscal.

A execução fiscal dos conselhos é ajuizada na Justiça Federal, por força do artigo 109, I, da Constituição. Na Justiça Federal, o maior volume de execuções fiscais — depois da cobrança de tributos pela União (Fazenda Nacional) — está relacionado justamente à cobrança de anuidades dos Conselhos. A propósito, vale salientar que alguns figuram entre os maiores litigantes da Justiça Federal, a exemplo do Conselho Regional de Engenharia e Agronomia de São Paulo, Conselho Regional de Corretores de Imóveis da 2ª Região e Conselho Regional de Enfermagem de São Paulo, que ocupam, respectivamente, a 7ª, 9ª e 12ª posições [1].

Portanto, a execução fiscal das anuidades dos conselhos trata-se de demanda repetitiva, o que justifica uma análise desse fenômeno, com base na legislação, jurisprudência e observação como participante, destacando-se as questões mais comuns na prática forense, as quais evidenciam o acerto de uma política pública de endereçamento dessa cobrança para a esfera extrajudicial.

Notificação

As anuidades devidas aos conselhos profissionais estão sujeitas a lançamento de ofício, que apenas se aperfeiçoa com a notificação do contribuinte para efetuar o pagamento do tributo e o esgotamento das instâncias administrativas, em caso de recurso. É necessária a comprovação da remessa da comunicação. Do contrário, considera-se irregularmente constituído o título executivo.

O ônus da prova da regularidade da notificação é do conselho [2]. Portanto, se o executado alegar ausência dessa notificação, cabe ao conselho juntar o respectivo aviso de recebimento (AR). Se o conselho não fizer essa prova, ficam afastadas a certeza e a liquidez presumidamente conferidas à CDA, de modo que esse título extrajudicial é desconstituído e a execução fiscal deve ser extinta, nos termos do artigo 924, inciso III, do CPC, com extinção total da dívida, o que acontece com alguma freqüência na prática forense.

Prescrição

Um argumento usado pelo executado frequentemente nas execuções fiscais dos conselhos é a prescrição das anuidades, contando-se o termo inicial do prazo de cinco anos (previsto no artigo 174, caput, do Código Tributário Nacional) a partir do vencimento da anuidade.

Sucede que, nos termos do artigo 8º, da Lei 12.514/2011, na sua redação originária, os conselhos não executarão judicialmente dívidas com valor total inferior a quatro anuidades. Posteriormente, a Lei 14.195/2021 aumentou esse limite para cinco anuidades. Por conseguinte, o termo inicial do prazo prescricional de cinco anos é o momento em que o total da dívida inscrita alcançar o mínimo equivalente a esse valor, e não o vencimento de cada anuidade [3].

Por exemplo: na cobrança de anuidades de 2019, 2020, 2021, 2022, 2023, 2024 e 2025, que venceram em 31 de março de cada ano, o prazo prescricional para ajuizamento da execução fiscal tem início em 1º de abril de 2023, quando o total da dívida alcançou o valor correspondente a 5 anuidades. Ou seja, a prescrição da anuidade de 2019, ilustrativamente, não começa em 1º de abril de 2019, com o seu vencimento, mas somente em 1º de abril de 2023.

Desse modo, na prática forense, a prescrição das anuidades é acolhida com pouca freqüência, pois os conselhos geralmente ajuízam as execuções fiscais para cobrança das anuidades dentro do prazo prescricional.

De outra parte, no curso da execução fiscal pode ocorrer a prescrição intercorrente, consoante o procedimento previsto no artigo 40, da Lei 6.830/1980, caso não sejam localizados o devedor ou bens penhoráveis [4]. A prescrição intercorrente das execuções fiscais das anuidades é mais comum na prática forense, sobretudo em virtude da ausência de localização de bens penhoráveis.

Bloqueio de valores via Sisbajud

O artigo 833, X, do Código de Processo Civil estabelece a impenhorabilidade das quantias depositadas por pessoas físicas (essa impenhorabilidade não é aplicável às pessoas jurídicas) em cadernetas de poupança até o limite de 40 salários-mínimos. A jurisprudência do STJ estende essa impenhorabilidade às diversas modalidades de depósito bancário, como conta-corrente, aplicações financeiras e fundos de investimentos, ressalvada a comprovação de má-fé, abuso de direito ou fraude, acrescentando ainda que a impenhorabilidade “deve ser presumida, cabendo ao credor demonstrar a má-fé, o abuso de direito ou a fraude para que se excepcione a regra e se admita a penhora” [5].

Portanto, quando ocorre o bloqueio de valores via Sisbajud nas execuções fiscais dos conselhos e o executado pessoa física alega impenhorabilidade, esse argumento invariavelmente é acolhido, em virtude de os valores serem sempre menores que 40 salários-mínimos e não haver prova de má-fé, abuso ou fraude. Assim, os valores são desbloqueados e devolvidos ao executado, o que representa, de um lado, a concretização da garantia da impenhorabilidade, mas de outro lado, a movimentação desarrazoada da máquina judiciária.

Na maioria das execuções fiscais dos conselhos, o Sisbajud é infrutífero (não bloqueia quaisquer valores), bloqueia valores irrisórios (inferiores a R$ 100 que, por isso mesmo, são desbloqueados) ou bloqueia valores que são posteriormente desbloqueados em virtude da alegação de impenhorabilidade feita pelo executado pessoa física. Portanto, na prática forense, verifica-se que o bloqueio de valores via Sisbajud nas execuções fiscais dos Conselhos apresenta pouca efetividade na satisfação do crédito.

Resolução CNJ 547/2024

Após o julgamento do Tema 1.184/STF, cuja tese estabelece que é legítima a extinção de execução fiscal de baixo valor pela ausência de interesse de agir, bem assim que o ajuizamento da execução fiscal dependerá de prévia tentativa de conciliação ou adoção de solução administrativa e de protesto do título, foi editada a Resolução CNJ 547/2024, que institui medidas de tratamento racional e eficiente na tramitação das execuções fiscais pendentes no Poder Judiciário.

O artigo 1º, §1º, da Resolução estabelece que “Deverão ser extintas as execuções fiscais de valor inferior a R$ 10 mil quando do ajuizamento, em que não haja movimentação útil há mais de um ano sem citação do executado ou, ainda que citado, não tenham sido localizados bens penhoráveis”. Todas as execuções fiscais de anuidades dos Conselhos são de valor inferior a R$ 10 mil, de modo que essa norma tem plena aplicação.

O artigo 1º, § 5º, da Resolução permite aos Conselhos requerer “a não aplicação, por até 90 dias, do § 1º deste artigo, caso demonstre que, dentro desse prazo, poderá localizar bens do devedor”. Para fins desse dispositivo legal, a prova de que o conselho poderá localizar bens do devedor “deve ser pré-constituída, não sendo suprida por mero pedido de pesquisa em sistemas judiciais” (Enunciado 6 da I Jornada do Fórum Nacional de Juízes de Execução Fiscal).

Como salientado no tópico anterior, o bloqueio de valores via Sisbajud apresenta pouca efetividade na satisfação do crédito. Essa situação conduz à extinção de uma quantidade significativa de execuções fiscais dos conselhos, por aplicação do artigo 1º, §1º, da Resolução. Vale salientar que a extinção da execução fiscal ocorre sem resolução de mérito, ou seja, não desconstitui o crédito. Logo, a inscrição permanece ativa, sem baixa administrativa e sem exclusão do devedor do Serasa/Cadin, prosseguindo a cobrança extrajudicial e o protesto com base na certidão de Dívida Ativa (CDA).

Por sua vez, o artigo 2º, caput, da Resolução estabelece que “O ajuizamento de execução fiscal dependerá de prévia tentativa de conciliação ou adoção de solução administrativa”. A existência de lei geral de parcelamento ou oferecimento de algum tipo de vantagem na via administrativa ou, ainda, oportunidade concreta de transação supre a exigência, todavia, os Conselhos não têm lei ou ato normativo nesse sentido. Então se lhes aplica o artigo 2º, § 2º, da Resolução, segundo o qual “A notificação do executado para pagamento antes do ajuizamento da execução fiscal configura adoção de solução administrativa”.

Portanto, antes do ajuizamento da execução fiscal, é necessário o conselho notificar o devedor para pagamento (valendo salientar que essa notificação não se confunde com aquela notificação do lançamento de ofício). Assim, a execução fiscal dos conselhos deve vir instruída com prova da notificação feita ao devedor após a inscrição das anuidades em Dívida Ativa, sob pena de extinção sem resolução de mérito.

Afinal, o artigo 3º, da Resolução estabelece que o ajuizamento da execução fiscal dependerá, ainda, de prévio protesto do título, comunicação da inscrição em Dívida Ativa aos serviços de proteção ao crédito (como o Serasa) ou inclusão do crédito no Cadin. Logo, a execução fiscal dos conselhos deve vir instruída também com prova do protesto, comunicação ao Serasa ou inclusão no Cadin, sob pena de extinção sem resolução de mérito.

Tendência à solução administrativa

Um dos considerandos que fundamenta a Resolução CNJ 547/2024 registra que “o custo mínimo de uma execução fiscal, com base no valor da mão de obra, é de R$ 9.277,00 e que o protesto de certidões de dívida ativa costuma ser mais eficaz que o ajuizamento de execuções fiscais”.

A escolha dos meios adequados de solução de conflitos não pode olvidar o custo nem a qualidade da resposta dada por determinado mecanismo. No caso das anuidades dos conselhos, a cobrança desses valores por meio da execução fiscal representa uma despesa superior aos valores eventualmente arrecadados. Ademais, não se configura o mecanismo mais eficaz comparativamente a algumas medidas extrajudiciais, valendo salientar, a propósito, que pesquisa feita pelo CNJ registra que os valores recuperados judicialmente representam “cerca de 13% do que se recupera administrativamente” [6]. Essas circunstâncias evidenciam a inadequação da execução fiscal.

Além disso, na prática forense, observa-se uma quantidade expressiva de execuções fiscais dos conselhos que são extintas em razão da ausência ou irregularidade da notificação referente ao lançamento de ofício, bem assim em virtude da prescrição intercorrente. Essa circunstância indica que a utilização da execução fiscal para a cobrança de anuidades precisa ser mais qualificada.

Salles enfatiza que a escolha dos meios adequados para solução de determinados tipos de conflitos tem “um forte elemento de opção política” [7]. Nesse sentido, a política judiciária estabelecida na Resolução CNJ 547/2024 torna mais rigorosa a utilização da execução fiscal para a cobrança das anuidades, na medida em que condiciona sua utilização à prévia adoção de medidas extrajudiciais, especialmente aquelas previstas nos artigos 2º e 3º, além de impor uma efetividade maior na utilização desse mecanismo, que não pode ficar sem movimentação útil por mais de um ano, sob pena de extinção, nos termos do art. 1º, §1º.

Essa opção política prestigia as medidas extrajudiciais para a cobrança das anuidades em detrimento da utilização da execução fiscal para esse fim. Some-se a recente Portaria PGFN/MF 2.061, de 10/07/2026, que dispõe sobre o regime de cooperação para a modernização e o incremento da recuperação de créditos inscritos em Dívida Ativa dos entes federados e dos conselhos profissionais, mediante o compartilhamento de soluções digitais e inteligência institucional da Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional (PGFN). Trata-se de uma oportunidade relevante para o aprimoramento da cobrança administrativa das anuidades dos conselhos.

Esse marco normativo certamente vai fortalecer a recuperação extrajudicial desses créditos, por meio da criação de um ecossistema administrativo de cobrança e negociação desses valores baseado na infraestrutura tecnológica da PGFN, de forma a reduzir a necessidade/utilidade/adequação da execução fiscal e qualificar ou tornar mais criteriosa sua utilização pelos conselhos profissionais.

[1] Fonte: CNJ, Painel Grandes Litigantes, disponível aqui

[2] STJ, AgInt no AREsp n. 1.726.545/RS, ministro Herman Benjamin, 2ª Turma, DJe 09/12/2020

[3] STJ, AgInt no AREsp 1.011.326, ministro Sérgio Kukina, 1ª Turma, DJe 17/05/2019

[4] Sobre o assunto, vide: DEMO, Roberto Luis Luchi; RAFFAELE, Gislianne Couto. Prescrição intercorrente na execução fiscal: dogmas, prática e tecnologia. Revista Consultor Jurídico. 24 jul. 2026. Disponível aqui

[5] STJ, AgInt no REsp 2.104.833, ministro Humberto Martins, 3ª Turma, DJe de 29/5/2024

[6] CNJ. Diagnóstico da Atuação dos Conselhos Profissionais na Cobrança de Dívida Ativa. Brasília: CNJ, 2019, p. 24

[7] SALLES, Carlos Alberto de. Mecanismos alternativos de solução de controvérsias e acesso à justiça: a inafastabilidade da tutela jurisdicional recolocada. In: FUX, Luiz; NERY JÚNIOR, Nelson; WAMBIER, Teresa Arruda Alvim. (org.). Processo e Constituição: estudos em homenagem ao Professor José Carlos de Barbosa Moreira. 1. ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2006, p. 779-792

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