Investimentos portuários em atraso: como resolver?
Em setembro deste ano, a Agência Nacional de Transportes Aquaviários (Antaq) colocou em operação o Sistema de Acompanhamento de Investimentos (SAI). Arrendatários de portos públicos e terminais de uso privado (TUPs) de todo o país passaram a informar de maneira automatizada a execução física e financeira dos investimentos que se comprometeram a fazer. Os dados ainda não estão completos, mas o cenário já é preocupante.
E pelo levantamento preliminar da Superintendência de Fiscalização (SFC), quase 30% dos projetos com dados já lançados no sistema estão em nível vermelho: o que falta executar não cabe mais no tempo que resta de contrato. Alguns deles sequer foram iniciados.
O quadro confirma o que um estudo da própria agência, publicado em março, já havia mostrado[1]. Dos 70 TUPs autorizados entre 2013 e 2019, 17 não entraram em operação no prazo legal de cinco anos. Juntos, previam R$ 36,8 bilhões em investimentos, ou 78% de tudo o que o grupo prometia.
A conclusão da SFC vem de uma metodologia desenvolvida pela área técnica junto com o SAI. Ela compara o que falta executar com o tempo que resta de contrato e indica, com meses de antecedência (às vezes anos), quais projetos dificilmente entrarão em operação no prazo. Até então, mesmo que os fiscais percebessem atrasos, faltava um critério objetivo para separar o atraso recuperável daquele que já não tem volta, porque variações no ritmo são comuns em obras de grande porte.
Com a criação do Índice de Performance para Término (IPT), os projetos foram classificados em três níveis: Verde, com desenvolvimento em dia; Amarelo, com risco alto, mas ainda possível corrigir; e Vermelho, quando o que falta executar não cabe mais no prazo.
A nova ferramenta, portanto, dá à fiscalização a capacidade de ver o atraso enquanto ele acontece, algo novo até então. O problema agora passa a ser o que fazer com essa informação. A obrigação central desses contratos é entregar o investimento até determinada data. A agência pode punir falhas acessórias, como deixar de prestar informações ou descumprir uma fase com prazo próprio. Mas, sobre a obrigação principal, só pode agir quando o prazo vence, mesmo quando os dados já indicam que o projeto não será concluído.
O problema não é novo
O Voto condutor do Acórdão 499/2023 da Antaq[2], que aprovou o relatório final do estudo “Análise concorrencial: terminais de uso privado vis-à-vis terminais arrendados”, já apontava a preocupação com atrasos e dificuldades de ações concretas pela Agência:
“A reflexão que proponho aos meus pares, a partir dos dados apresentados, é sobre a leniência da Antaq e do Poder Concedente frente a projetos que não saem do papel e maquiam os dados de investimentos para o setor, poluindo as estatísticas e previsões do mercado com volumes de investimentos sem previsão concreta de início.”[3]
A cobrança mais recente veio em junho, quando o Tribunal de Contas da União deu 180 dias para a Antaq comprovar a retomada dos investimentos de um terminal de minério em Itaguaí, onde só 9% dos aportes prometidos na renovação do contrato haviam sido executados. O relator classificou como inaceitável a complacência regulatória e exigiu um cronograma com marcos de engenharia e sanções previstas para novos descumprimentos.
Inadimplemento antecipado
Com o SAI, a Antaq passa a ter base técnica para reconhecer o inadimplemento antecipado, figura do direito civil que permite ao credor reagir antes do vencimento quando fica evidente que o devedor não vai cumprir. Falta definir como esse reconhecimento será usado e com quais consequências.
É sempre bom ressaltar que nem todo atraso é desídia das empresas. No estudo da Antaq, os motivos mais citados pelos terminais parados foram licenciamento ambiental, financiamento, ações judiciais e disputas fundiárias. Uma boa resposta regulatória precisa separar quem enfrenta dificuldades em razão de terceiros de quem simplesmente não tem intenção de investir, embora tenha a outorga.
Rápido benchmarking revela que outras agências já usam instrumentos semelhantes para lidar com investimentos atrasados. A Agência Nacional de Energia Elétrica (ANEEL) recomendou a caducidade de duas concessões de transmissão antes do prazo final, por descumprimento de marcos intermediários, rejeitando o argumento de que a punição seria prematura. No mesmo setor, a medida provisória nº 1.212, de 9 de abril de 2024, que vigorou por quatro meses, condicionou a prorrogação do prazo de entrada em operação de usinas renováveis, necessária para manter um desconto tarifário, a uma garantia de 5% do valor do empreendimento.
E em junho, a agência ainda combinou punição com uma oportunidade de saída do contrato, abrindo uma janela de devolução de outorgas sem multa, para liberar a rede a quem tem condição de construir. O objetivo é liberar capacidade reservada por projetos inviáveis para quem tem real capacidade de execução.
A Agência Nacional de Petróleo, Gás Natural e Biocombustível (ANP) exige garantia financeira do programa mínimo de exploração, devolvida quando o compromisso é cumprido e que pode ser executada quando não é[4]. E a Agência Nacional de Transporte Terrestre (ANTT) reduz a tarifa de pedágio quando a obra prometida não sai, sem prejuízo das sanções.
Nenhum desses modelos se transplanta pronto para os portos, mas eles mostram que regular e fiscalizar investimentos não se resume a esperar o prazo e multar. Há espaço para prorrogações vinculadas a garantias, portas de saída para projetos inviáveis e transparência sobre quem cumpre e quem não cumpre.
Voltando à pergunta do título, não há resposta pronta, e ela não cabe só à fiscalização. Mas, pela primeira vez, a agência tem dados para fazer essa discussão com base em evidências. Esperar o último dia do prazo para confirmar o que os números já mostravam há tempos gera custo para a carga que não encontra terminal e para o investidor sério que perdeu a vez. Inovar nos instrumentos de incentivo e punição é o caminho para o regulador deixar de chegar sempre depois.
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[1] AGÊNCIA NACIONAL DE TRANSPORTES AQUAVIÁRIOS (Brasil). Superintendência de Estudos e Projetos Hidroviários. Diagnóstico sobre a implantação de terminais de uso privado. Brasília, DF: ANTAQ, mar. 2026. (Agenda Plurianual de Estudos 2021/2024). Disponível em: https://www.gov.br/antaq/pt-br/central-de-conteudos/estudos-e-pesquisas-da-antaq-1/copy_of_P40___Implantacao_de_TUPs_FINAL.pdf. Acesso em: 30 out. 2026.
[2] AGÊNCIA NACIONAL DE TRANSPORTES AQUAVIÁRIOS (Brasil). Diretoria Colegiada. Acórdão nº 499/2023-ANTAQ. Aprova o relatório final do estudo “Análise concorrencial: terminais de uso privado vis-à-vis terminais arrendados”. Relator: Diretor Alber Furtado de Vasconcelos. Processo nº 50300.004140/2022-64. Brasília, DF, 20 set. 2023. Diário Oficial da União: seção 1, Brasília, DF, p. 92, 26 set. 2023.
[3] VASCONCELOS, Alber Furtado de. Voto. Processo nº 50300.004140/2022-64. Brasília, DF: ANTAQ, 21/09/2023. Documento SEI nº 2038024. Disponível em: pesquisa pública do SEI/ANTAQ. Acesso em: 30 out. 2026.
[4] AGÊNCIA NACIONAL DO PETRÓLEO, GÁS NATURAL E BIOCOMBUSTÍVEIS (Brasil). Superintendência de Exploração. Relatório de Análise de Impacto Regulatório nº 1/2023/SEP/ANP-RJ: cumprimento do Programa Exploratório Mínimo fora da área de concessão. Rio de Janeiro: ANP, 2023. Disponível em: https://www.gov.br/anp/pt-br/assuntos/analise-de-impacto-regulatorio-air/arquivos/3050345-relatorio-air-sep.pdf. Acesso em: 30 out. 2026.