O que define a qualidade de uma Análise de Impacto Regulatório?
Entre abril de 2021 e abril de 2024, segundo pesquisa coordenada por Sérgio Guerra e Natasha Salinas na FGV Direito Rio, apenas 17,8% dos 1.415 atos normativos editados por onze agências reguladoras federais foram instruídos com relatório de Análise de Impacto Regulatório (AIR). Outros 32,1% vieram acompanhados de nota de dispensa, e 50,1% não se enquadraram em nenhuma das duas categorias. O dado ilumina a frequência do instrumento e deixa aberta uma pergunta anterior: quando a AIR existe, o que permite dizer que ela cumpriu sua função?
A Lei 13.848/2019 determina que a adoção e a alteração de atos normativos de interesse geral sejam precedidas de AIR, a Lei n.º 13.874/2019 estendeu a exigência a toda a administração pública federal, e o Decreto n.º 10.411/2020 fixou o conteúdo mínimo dos relatórios. O desenho normativo não antecipa, contudo, a densidade com que esses elementos interferem na decisão, e um relatório pode percorrer todas as etapas previstas e, ainda assim, formular o problema nos termos da solução já pretendida, comparar alternativas que são variações da mesma escolha ou abrir a consulta quando as premissas estão estabilizadas.
Esta série expõe, em quatro artigos, as conclusões de uma pesquisa única da autora sobre as AIR das doze agências reguladoras federais, lidas com a mesma matriz a partir dos conjuntos documentais que cada instituição tornou públicos nos períodos delimitados para cada uma. Este primeiro episódio apresenta a pesquisa, a matriz e os resultados de ANA, Anac e Anatel. O segundo se debruça sobre Ancine, Aneel e ANM, o terceiro sobre ANP, ANPD e ANS, e o quarto, ao tratar de Antaq, ANTT e Anvisa, consolidará o desenho global das análises nas doze agências. Como os conjuntos diferem em extensão, período e formato, contagens e proporções descrevem o perfil de cada agência e não autorizam comparar números entre elas.
Perguntas comuns, sem notas
A leitura dos documentos seguiu uma matriz qualitativa de densidade analítica e visibilidade regulatória, organizada em nove eixos e construída a partir do Decreto n.º 10.411/2020, do Guia de AIR federal de 2018, das normas internas das agências e da crítica teórica sobre o instrumento. Os “indicadores” do título designam esses parâmetros comuns, formulados como perguntas aplicadas de modo homogêneo a todas as agências, sem natureza de medição. A matriz não atribui notas, não constrói índices e não ordena as agências, porque converter qualidade em pontuação reproduziria o risco que a própria pesquisa observa, o de tomar o preenchimento de etapas por densidade analítica.
As perguntas acompanham o percurso da decisão. Indagam como o problema foi construído e se a análise o distinguiu da solução desejada, quais impactos e quais afetados se tornaram visíveis e se o método foi justificado diante do problema e dos dados disponíveis, inclusive quanto ao tratamento daquilo que não se deixa monetizar. Observam também se a participação alcançou premissas e alternativas, se as alternativas comparadas eram efetivas, inclusive a de manter a situação vigente, se a análise preparou a avaliação futura dos resultados e se é possível reconstruir o caminho entre análise, participação, decisão e norma. A matriz não julga o acerto material das normas, e a ausência de um elemento no relatório indica que ele não se tornou visível na justificação da escolha, sem provar que jamais tenha sido considerado.
Três trajetórias e o momento da participação
ANA, Anac e Anatel chegaram à AIR por caminhos distintos, e a participação social é o eixo em que essas trajetórias aparecem com maior nitidez. A Tabela 1 resume os conjuntos examinados, o tipo predominante de cada agência na tipologia da pesquisa e os resultados detalhados a seguir.
Na ANA, o ponto de partida era modesto, pois o inventário da Casa Civil de 2017 identificava uma única análise concluída pela agência. Nos 34 registros examinados, correspondentes a 33 análises produzidas entre 2020 e 2026, a tomada de subsídios anterior à conclusão da AIR tornou-se prática corrente nas normas de referência de saneamento a partir de 2021. Em alguns casos a influência é rastreável, como na AIR sobre indenização de ativos, em que as 145 contribuições da Tomada de Subsídios n.º 001/2021 levaram a substituir a busca por metodologia única por uma árvore de decisão. Os participantes, porém, concentram-se em prestadores, entidades reguladoras, associações e consultorias, e usuários e populações sem acesso raramente aparecem. A AIR sobre condições gerais de prestação de água e esgoto compensou parcialmente essa composição ao recorrer a 17.483 reclamações registradas em plataforma pública de atendimento ao consumidor. A AIR sobre metas de universalização admite que o método multicritério foi escolhido pelo domínio da equipe sobre a técnica, registro que expõe a razão efetiva da escolha, embora não a justifique diante do problema examinado.
Na Anac, cujo conjunto reúne 105 documentos, correspondentes a 106 registros analíticos produzidos entre 2018 e 2025, o repertório participativo existe. O relatório sobre a Aeronave Leve Esportiva reuniu 413 contribuições e é o único do conjunto construído a partir de avaliação de resultado anterior, e uma tomada de subsídios sobre organizações de manutenção, com 91 contribuições, alterou diretamente o desenho da alternativa escolhida. Em nenhum dos 106 registros, contudo, o próprio texto confirma de modo inequívoco que uma consulta posterior ao relatório tenha sido realizada e processada nele, e o relatório sobre tarifas de armazenagem e capatazia incorporou em 2023 uma tomada de subsídios de 2019. A pesquisa aponta na agência a trajetória mais nítida de aprendizagem institucional, dos formulários curtos de 2019 e 2020 aos relatórios completos amparados pela Instrução Normativa n.º 154/2020 e pelos guias de 2024, e registra também formulários com comparações substantivas e relatórios completos genéricos.
Na Anatel, a série vai de 2008 a 2025, com 107 registros reconciliados em 105 documentos distintos, e a participação é o eixo em que a transformação institucional se mostra com mais clareza. Na revisão da destinação da banda S, as contribuições à consulta de 2017 levaram à inclusão, na versão de 2018, de alternativa de uso compartilhado, que acabou recomendada, e o controle de versões permite identificar o que mudou. Os relatórios mostram também que volume e diversidade seguem caminhos próprios, pois no planejamento de licitações de radiofrequências 63% das 403 contribuições, enviadas por 25 agentes, vieram de prestadoras e 22% de fabricantes, enquanto no relatório sobre limites de espectro, com 87 contribuições de nove agentes, a sociedade civil respondeu por 18%. No processo sobre o Índice de Serviços de Telecomunicações, a análise testou a própria existência do problema e concluiu pelo arquivamento, sem que a inclusão do tema na agenda gerasse presunção de mudança normativa.
Os três casos não se reduzem a uma tese comum. A ANA estruturou em poucos anos a participação prévia, ainda restrita a interlocutores especializados, a Anac dispõe de repertório e de guias recentes sem que os relatórios costumem documentar o processamento das consultas, e a Anatel combina versões que tornam visível a influência das contribuições com composição desigual dos participantes. Nas três agências, o momento da abertura e o registro do que ela alterou condicionam o alcance da participação, e ambas as condições variam dentro de cada instituição. Concluída esta primeira etapa, o segundo dos quatro artigos da série examina Ancine, Aneel e ANM, agências em que a atenção se desloca da participação para a forma como o problema chega à análise.