Os limites do poder regulamentar da ANP

No início de julho deste ano, a Agência Nacional do Petróleo, Gás Natural e Biocombustíveis (ANP) publicou a Resolução ANP nº 1.003/2026 com o objetivo de regulamentar o acesso não discriminatório e negociado aos terminais de gás natural liquefeito (GNL) no país.

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A normativa impacta significativamente o setor e enseja um debate jurídico sobre sua adequação. Não pelo seu propósito, mas simplesmente porque ultrapassa os limites constitucionais e legais do poder regulamentar conferido à ANP.

A síntese é que, ao estabelecer obrigações e exigências sem amparo nas leis, restringir direitos assegurados pelo legislador e alterar o regime jurídico definido para o setor, a resolução extrapola a função regulamentar que justifica sua própria existência. A controvérsia, no entanto, não está na competência normativa atribuída à ANP.

Poder regulamentador do mercado de gás natural

A complexidade técnica do mercado de gás natural exige a atuação de uma autoridade administrativa capaz de editar normas destinadas à adequada execução da política pública definida pelo legislador. O problema surge quando o regulamento deixa de atuar como instrumento de concretização da lei e passa a inovar na ordem jurídica, substituindo escolhas que pertencem exclusivamente ao Poder Legislativo.

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Esse limite decorre diretamente do princípio da legalidade e da posição ocupada pelos regulamentos no ordenamento jurídico brasileiro. Nesse sentido, os atos normativos expedidos pela administração pública encontram validade na lei (ou leis) que lhes serve de fundamento, e é exatamente por isso que não podem contrariá-la, restringi-la ou ampliá-la. Afinal, o comando legal pede regulamentação, não inovação legislativa.

O poder regulamentador existe para assegurar a fiel execução da legislação, e não para criar deveres, impor condicionantes ou modificar direitos sem o crivo da lei. Admitir solução diversa significaria esvaziar a supremacia da lei e, deste modo, ampliar, pela via administrativa, competências reservadas ao legislador. Em outras palavras, equivaleria a agir de maneira alheia aos ditames constitucionais.

Acesso de terceiros a terminais de GNL

É justamente essa fronteira que a Resolução ANP nº 1.003/2026 ultrapassou. A Lei nº 14.134/2021 (“Lei do Gás”), em seu artigo 28, caput e §1º, assegurou que o acesso de terceiros aos terminais de GNL fosse realizado de maneira negociada e sem discriminação, preservando a preferência de utilização da infraestrutura por seu proprietário.

A resolução, contudo, condiciona o exercício desse direito a critérios que não foram estabelecidos pelo legislador, como a demonstração de médias históricas de utilização da capacidade, desconsiderando a necessidade de planejamento para demandas futuras e comprometendo, inclusive, a lógica de segurança do abastecimento. Ou seja, a resolução extrapola o que foi definido pelo legislador.

A inovação normativa torna-se ainda mais evidente quando a resolução impõe exigências sem qualquer respaldo legal. É o caso da obrigatoriedade de segregação contábil das operações dos terminais de GNL em empresas integradas, interferindo diretamente na organização empresarial e criando custos regulatórios que jamais foram previstos na legislação para o setor de gás natural liquefeito.

O mesmo ocorre com a exigência de conexão ao sistema de transporte de gás natural para viabilizar o acesso de terceiros, requisito incompatível com a realidade operacional de diversos terminais e ausente da disciplina legal estabelecida para o setor.

Equilíbrio entre regulamentação e inovação

Essas disposições não representam meros detalhamentos técnicos da Lei do Gás. Ao contrário, introduzem condicionantes, restrições e novos deveres, o que altera o equilíbrio definido pelo próprio legislador. Regulamentar pressupõe desenvolver a lei para viabilizar sua aplicação; inovar significa criar disciplina jurídica nova.

Essa distinção delimita o alcance constitucional do poder regulamentar e impede que atos administrativos substituam a vontade expressa do Parlamento. Até porque a promulgação de uma lei é o ápice, a conclusão final, de um processo em que a sociedade participa pela via de seus representantes no Legislativo.

A relevância do poder normativo da administração pública é indiscutível para o funcionamento de setores econômicos complexos. Justamente por isso, sua atuação deve permanecer estritamente vinculada aos parâmetros fixados pela Constituição e pela legislação.

Quando um regulamento deixa de executar a lei para criar obrigações ou restringir direitos sem fundamento legal, rompe-se o equilíbrio entre regulação e legalidade. É precisamente esse desvio que torna a Resolução ANP nº 1.003/2026 incompatível com os limites constitucionais e legais do poder regulamentar.

Resolução inconstitucional

Desse cenário, há duas conclusões inevitáveis: primeiro, a Resolução ANP nº 1.003/2026 é inconstitucional e ilegal, portanto, não pode ensejar aplicação de seu conteúdo; e, segundo, se a pretensão do Poder Executivo é produzir um novo marco para orientar as operações do setor, o caminho adequado é a proposição de um projeto que altere a atual legislação nesse sentido e submetê-lo ao debate público.

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