Bis in idem e antinomia entre Lei Anticorrupção e improbidade

Múltiplos regimes sancionatórios

Dentre os muitos desafios que o ordenamento jurídico brasileiro enfrenta no equacionamento dos múltiplos regimes sancionadores existentes, especialmente no âmbito do combate à corrupção, definir o status jurídico das sanções previstas pela Lei nº 12.846/2013 (Lei Anticorrupção) e, consequentemente, sua aptidão para gerar bis in idem, figura como um dos mais prementes. Da definição do status jurídico dessas sanções depende a possibilidade de que uma mesma pessoa jurídica seja submetida, pelos mesmos fatos, a sanções administrativas e penais cumulativas, sem que os órgãos estatais envolvidos observem qualquer mecanismo de coordenação ou compensação.

O que importa destacar, desde logo, é que tanto a legislação, a exemplo da LIA (Lei de Improbidade Administrativa), quanto a jurisprudência do STF evoluíram significativamente no tratamento da interação entre os diversos regimes de responsabilização. Trata-se de um movimento voltado à racionalização das respostas estatais e à prevenção de sobreposições sancionatórias incompatíveis com os princípios da proporcionalidade e da segurança jurídica.

A própria LIA, em seu artigo 12, §7º, com redação dada pela Lei nº 14.230/2021, passou a prever expressamente que: “as sanções aplicadas a pessoas jurídicas com base nesta lei e na Lei nº 12.846, de 1º de agosto de 2013, deverão observar o princípio constitucional do non bis in idem”. Essa previsão é importante porque fixa que o bis in idem não se circunscreve à esfera penal, irradiando efeitos também sobre o direito administrativo sancionador.

É nesse contexto que a análise do regime sancionatório da Lei Anticorrupção ganha relevo. O Projeto de Lei nº 6.826/2010, que deu origem à lei, previa, em seu artigo 7º, seis sanções administrativas: multa de 1% a 30% do faturamento bruto; declaração de inidoneidade, com proibição de licitar e contratar por dois a dez anos em âmbito nacional; reparação integral do dano; publicação extraordinária da decisão condenatória; proibição de contratar e receber incentivos do poder público por dois a dez anos; e revogação de delegação, autorização ou permissão.

O texto final da Lei nº 12.846/2013 reduziu drasticamente esse rol, mantendo na esfera administrativa apenas duas sanções: multa (de 0,1% a 20% do faturamento bruto) e publicação extraordinária da decisão condenatória (artigo 6º, incisos I e II). A declaração de inidoneidade e a proibição de contratar foram suprimidas como sanções administrativas diretas. O artigo 19, inciso IV, não reproduziu a proibição de contratar. Previu, em âmbito judicial, a proibição de receber incentivos, subsídios, subvenções, doações ou empréstimos de órgãos ou entidades públicas e de instituições financeiras públicas ou controladas pelo poder público, pelo prazo mínimo de um e máximo de cinco anos.

Em paralelo, a lei criou o instituto do acordo de leniência (artigo 16), inexistente no projeto originário, pelo qual a pessoa jurídica colaboradora pode obter isenção da publicação extraordinária e da proibição judicial de receber incentivos, além de redução de até dois terços da multa aplicável (artigo 16, §2º) [1].

Risco de sobreposição punitiva

Referida reestruturação do regime sancionatório, contudo, não elimina a possibilidade de sobreposição punitiva. Isso porque a Lei Anticorrupção coexiste com a LIA, com a legislação de licitações e com o sistema penal, todos incidindo potencialmente sobre os mesmos fatos. O artigo 30 da Lei nº 12.846/2013 é explícito ao prever que a aplicação de suas sanções “não afeta os processos de responsabilização e aplicação de penalidades decorrentes de” atos de improbidade administrativa e ilícitos licitatórios. A independência formal entre essas esferas, porém, só pode ser relativa, sob pena de comprometer a coerência do sistema jurídico e a posição do jurisdicionado perante o Estado.

É precisamente essa a direção que a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal tem adotado. A corte tem reiteradamente afirmado o princípio da unicidade da atuação estatal, segundo o qual o Estado não pode, por intermédio de diferentes órgãos ou regimes sancionatórios, atribuir consequências jurídicas incongruentes a um mesmo conjunto fático. Conforme já assentou a 2ª Turma do STF, “o fundamento protetivo do ne bis in idem refere-se à boa-fé objetiva e à vedação do comportamento contraditório por parte do Estado, por seus órgãos ou agentes, na perspectiva do venire contra factum proprium (vedação de comportamento contraditório), consistente na estabilização de sua situação jurídica do arguido perante o Estado, desde que exauriente a decisão quanto à negativa da autoria ou à inexistência dos fatos” [2].

A mitigação da independência entre as searas penal e administrativa tem sido tratada a partir da unidade do substrato fático. A corte afirmou a legitimidade do cotejo entre o acervo fático-probatório de ações penais e de ações de improbidade administrativa, fixando que:

“Diante da existência de dois procedimentos distintos, respondidos pelo mesmo sujeito e aparentemente sobre os mesmos fatos, em que o primeiro procedimento é arquivado pelo Supremo – no caso do processo trancado –, é legítimo o escrutínio da Corte, em sede de reclamação, acerca da viabilidade do trâmite do segundo procedimento – viabilidade significa neste ponto, sobretudo, a existência comprovada de fatos novos, que apontem para um acervo probatório independente com relação ao primeiro procedimento” [3].

Nessa mesma linha, a 2ª Turma já afastou expressamente a aplicação de sanção de inidoneidade por fatos previamente abrangidos por acordo de leniência celebrado por outro órgão estatal, preservando a segurança jurídica e a eficácia do instrumento negocial [4]. Outros precedentes paradigmáticos reafirmaram a impossibilidade de persecuções paralelas ou de imposição de sanções autônomas relativamente a fatos já contemplados por acordo de leniência regularmente celebrado [5].

Essa orientação deita suas raízes na compreensão de que o Direito Administrativo Sancionador integra o sistema penal em sentido amplo. Como reconheceu o ministro Gilmar Mendes, “determinados princípios jurídico-penais se estenderiam para o âmbito do Direito Administrativo Sancionador, que pertenceria ao sistema penal em sentido lato” [6], dentre os quais se incluem o ne bis in idem e a proporcionalidade.

Essa conclusão também projeta efeitos sobre a dimensão temporal da pretensão punitiva. A esse respeito, a doutrina é convergente: “A unidade do ius puniendi do Estado obriga a transposição de garantias constitucionais e penais para o Direito Administrativo Sancionador. As mínimas garantias devem ser: legalidade, proporcionalidade, presunção de inocência e ne bis in idem. Outras garantias podem ser moduláveis conforme a área de atuação da Administração pública” [7].

Unicidade estatal e vedação de sanção pelos mesmos fatos

Essa circunstância é refletida, inclusive, na jurisprudência internacional, a exemplo, do célebre caso Engel e outros v. Países Baixos de 1976, julgado pelo Tribunal Europeu de Direitos Humanos, que tratou precisamente da acumulação de “consequências jurídico-repressivas de natureza penal e de natureza administrativa”, a partir de parâmetros conhecidos como “critérios Engel”, que consideram, entre outros, precisamente a “carga punitiva” da infração e a gravidade da sanção na avaliação da ocorrência de bis in idem [8].

Ainda que sem menção direta aos “critérios Engel”, outros casos de teor semelhante foram mencionados pelo ministro Gilmar Mendes em seu voto na Rcl 57.215, tal como os casos “Grande Stevens” e Oztürk, ambos do Tribunal Europeu de Direitos Humanos, nos quais se tratou precisamente da unidade punitiva do Estado.

A identidade dos fatos funciona, assim, como elemento estruturante para a aplicação isonômica das consequências jurídicas, sob pena de comprometimento da segurança jurídica, da proporcionalidade e da própria legitimidade da atuação estatal. É o que se extrai, igualmente, da fixação do Tema de Repercussão Geral nº 1.238, segundo o qual “são inadmissíveis, em processos administrativos de qualquer espécie, provas consideradas ilícitas pelo Poder Judiciário”. O fundamento é evidente: não há justificativa para que um ramo do Estado considere juridicamente válidas provas que outro tenha declarado ilícitas.

A necessidade de atuação coordenada e coerente na celebração e execução de acordos de leniência foi recentemente reafirmada pelo próprio Estado brasileiro, por intermédio do acordo de cooperação técnica firmado em 25 de abril de 2025 entre a Controladoria-Geral da União, a Advocacia-Geral da União e o Ministério Público Federal.

O referido instrumento, celebrado com o objetivo de aperfeiçoar a atuação interinstitucional e reforçar a previsibilidade e segurança jurídica dos acordos de leniência, estabelece, entre outros compromissos, a “evitação de sobreposição de medidas sancionatórias, impostas a pessoas naturais e pessoas jurídicas colaboradoras, em razão dos mesmos fatos ilícitos, no âmbito da atuação das instituições signatárias, em atenção à vedação do bis in idem” (Cláusula Terceira, inciso V) [9], bem como a definição de atuação interinstitucional apta a produzir benefícios objetivos e previsíveis aos interessados em colaborar (Cláusula Terceira, inciso II).

É, portanto, o próprio Estado que, por meio de seus órgãos centrais de controle e persecução, reconhece a vedação à dupla punição por fatos idênticos.

A vedação ao bis in idem no contexto do direito administrativo sancionador revela-se evidente também à luz da Portaria Normativa Interministerial CGU/AGU nº 1/2025, que disciplina, de forma expressa e minuciosa, as medidas destinadas a evitar a duplicidade sancionatória. O artigo 54 da Portaria consagra, de modo inequívoco, a vedação ao duplo pagamento pelos mesmos ilícitos, determinando que a Controladoria-Geral da União e a Advocacia-Geral da União avaliem, antes ou após a negociação do acordo de leniência, a compensação entre valores previstos no acordo e aqueles já pagos em outros acordos, processos administrativos ou judiciais, desde que comprovada a identidade de sujeitos, natureza jurídica e fatos [10].

Esse dispositivo é revelador por duas razões. Primeiro, porque reconhece que a vedação ao bis in idem não se limita ao momento da celebração do acordo, irradiando efeitos permanentes sobre a atuação estatal. Segundo, porque parte da premissa de que, uma vez constatada a identidade fática e subjetiva, o Estado não pode exigir nova prestação sancionatória, devendo, ao contrário, promover mecanismos de compensação e coordenação.

Como se vê, há uma miríade de evoluções legislativas, institucionais e jurisprudenciais que convergem para o reconhecimento de que o ne bis in idem não é princípio exclusivo do Direito Penal, mas garantia constitucional que se projeta sobre todo o sistema sancionador estatal. No âmbito da Lei Anticorrupção (artigo 6º, I e §4º), essa conclusão é reforçada pela própria natureza das sanções previstas. A multa administrativa, que pode alcançar 20% do faturamento bruto ou, caso não seja possível utilizá-lo, R$ 60 milhões (muito menor em relação ao máximo de R$ 6 milhões previsto pelo artigo 7º, I e §2º do PL), a demonstrar sua inequívoca carga punitiva, não se confundindo com mera reparação civil.

A coexistência de múltiplos regimes sancionadores impõe que o Estado atue de forma coordenada, sob pena de que a pessoa jurídica seja submetida a uma acumulação de sanções que, analisadas em conjunto, revelem desproporção e contradição. A exigência de coordenação é tanto mais premente quando se considera que instrumentos negociais (em especial os acordos de leniência e de colaboração premiada) pressupõem, para sua eficácia, a estabilização da posição jurídica do colaborador perante o Estado. A imposição de novas sanções, por órgãos distintos, relativamente a fatos já abrangidos por tais acordos, compromete a confiança legítima e o próprio incentivo à colaboração.

Nesse sentido, o ministro Gilmar Mendes foi categórico ao afirmar que “não se pode provocar novo processo no âmbito do direito administrativo sancionador, tendo em vista que os círculos concêntricos de ilicitude não podem levar a uma dupla persecução e, consequentemente, a uma dupla punição, devendo ser o bis in idem, vedado no que diz respeito à persecução penal e ao direito administrativo sancionador pelos mesmos fatos” [11].

A esse respeito, é princípio elementar que regras mais benéficas, mesmo que de interpretação, devem retroagir, conforme já assentou o STF: “A expressão lei penal contida no artigo 5º, inciso XL, da Constituição Federal é de ser interpretada como gênero, de maneira a abranger tanto leis penais em sentido estrito quanto leis penais processuais que disciplinam o exercício da pretensão punitiva do Estado ou que interferem diretamente no status libertatis do indivíduo” [12].

Em síntese, o reconhecimento de que as sanções administrativas previstas na Lei Anticorrupção possuem natureza materialmente punitiva, aliado à evolução legislativa que positivou a vedação ao bis in idem entre os regimes da Lei nº 8.429/1992 e da Lei nº 12.846/2013, à consolidação jurisprudencial do princípio da unicidade estatal pelo Supremo, e aos recentes instrumentos de cooperação interinstitucional que explicitam a necessidade de coordenação e compensação, conduz à conclusão de que a vedação ao bis in idem se aplica integralmente ao direito administrativo sancionador.

O Estado, independentemente do órgão por intermédio do qual atue, não pode impor sanções cumulativas desproporcionais pelos mesmos fatos, devendo a situação do jurisdicionado estabilizar-se perante o poder público como um todo.

[1] Cf., sobre o tema: ABBOUD, Marcella Halah Martins. Acordo de leniência: o controle de constitucionalidade de seus requisitos. São Paulo: Thomson Reuters Brasil, 2024, pp. 25 e ss.

[2] STF, 2ª T., Rcl 57.215, rel. Min. Gilmar Mendes, j. 3.7.2023. Destaques nossos.

[3]STF, 2ª T., Rcl 41.557, rel. Min. Gilmar Mendes, j. 15.12.2020, DJ 10.3.2021, p. 7 e 10/31 do acórdão

[4] STF, 2ª T., ARE 1.443.143 AgR, rel. Min. Gilmar Mendes, j. 12.3.2025 DJe 09.4.2025, p. 7-8/30 do acórdão, destaques nossos.

[5][5] STF, 2ª T., RE 1.471.155 AgR, rel. Min. Edson Fachin, red. p/ac. Min. Gilmar Mendes, j. 25.6.2025, DJe 04.8.2025; STF, 2ª T., ARE 1.426.295 AgR, rel. Min. Gilmar Mendes, j. 19.11.2024, DJe 13.12.2024.

[6] STF, 2ª T., Rcl 41.557, rel. Min. Gilmar Mendes, j. 15.12.2020, DJ 10.3.2021, p. 18/31.

[7]Ana Carolina Carlos de Oliveira. Direito de Intervenção e Direito Administrativo Sancionador: O Pensamento de Hassemer e o Direito Penal Brasileiro, Dissertação de Mestrado, Faculdade de Direito da USP, 2012, p. 241.

[8] Aury Lopes Jr e Keity Saboya. “Medida cautelar da Reclamação 41.557/SP e o ne bis in idem: um bom começo”. In: Consultor Jurídico, 10.7.2020. Disponível aqui.

[9] Disponível aqui.

[10] Art. 54. A fim de evitar duplo pagamento pelos mesmos ilícitos, antes ou após a negociação do acordo de leniência, a Controladoria-Geral da União e a Advocacia-Geral da União avaliarão, a pedido da pessoa jurídica, a compensação entre valores endereçados no acordo e aqueles pagos em outros acordos, processos administrativos ou judiciais, desde que comprovada a identidade de sujeitos, natureza jurídica e de fatos. Parágrafo único. Compete à pessoa jurídica proponente ou colaboradora a apresentação das certidões ou outros documentos fidedignos emitidos por órgãos ou entidades pertinentes que comprovem o pagamento, a natureza jurídica e a identidade de fatos.

[11] STF, 2ª T., Rcl 57.215, rel. Min. Gilmar Mendes, j. 3.7.2023.

[12] STF, 2ª T., ARE 1337300 AgR, rel. Min. Edson Fachin, j. 8.8.2023, DJ 17.8.2023.

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