Perdeu o prazo, perdeu a mina? A baixa automática de títulos minerários e os limites da ANM

Há uma cena que se repete nas gerências regionais da Agência Nacional de Mineração (ANM). Um titular protocola um requerimento de prorrogação dias depois do termo final do título. A análise, feita anos mais tarde, assinala o campo “intempestivo” de um formulário padronizado. Daí decorre, sem nenhuma outra linha de fundamentação, a recomendação de baixa do título e de remessa da área à disponibilidade.

Não importa se a licença que sustenta o direito já estava nos autos. Também não importa se a mina está em operação, se há empregados e investimentos, ou se a própria administração orientou mal o administrado. O calendário decide sozinho.

Esse modo de decidir não é uma questão de rigor técnico. É um problema de legalidade. E a legislação brasileira, há pelo menos oito anos, diz com todas as letras que ele não se sustenta.

Um caso que resume o problema

Uma indústria de cerâmica vermelha do interior da Bahia adquiriu, por cessão, um registro de licença para extração de argila. Como exige a norma, apresentou à ANM uma licença municipal nova, em seu nome, válida por dez anos. A agência aprovou a cessão com base nessa licença, mas manteve no cadastro o vencimento da licença antiga, emitida em nome da cedente.

O resultado é curioso. A licença de dez anos serviu para transferir o título, mas não para definir o seu prazo. O título passou a “vencer” com base em um documento que já não lhe dava suporte.

A empresa percebeu a incoerência e perguntou formalmente à chefia competente o que deveria fazer. Recebeu como resposta que o processo “já se encontrava na fila para análise”. Ninguém lhe disse que precisaria protocolar um pedido autônomo de prorrogação.

Quando descobriu isso, em atendimento presencial, o prazo havia expirado 28 dias antes. Protocolou o pedido no mesmo dia, com os emolumentos pagos e a mesma licença municipal que já estava nos autos havia mais de dois anos. O pedido levou 1.250 dias para ser analisado. A conclusão foi: “intempestivo”, não conhecer, baixar o título e colocar a área em disponibilidade.

O detalhe que torna o caso ainda mais revelador está na própria norma da ANM. O artigo, § 1º, da Portaria DNPM nº 155/2016 admite que a nova licença municipal seja apresentada até 30 dias depois do fim da vigência do título. Ou seja: o elemento essencial do pedido, aquele que de fato autoriza a lavra, foi entregue dentro do prazo. O que chegou “atrasado” foi a capa do requerimento e a guia de emolumentos.

Esse não é um caso isolado. Acompanhamos situações semelhantes envolvendo uma pedreira no sertão pernambucano e uma cooperativa de garimpeiros na Chapada Diamantina. Em todas, a mesma lógica: um descompasso formal convertido em perda integral do direito.

Para que serve um prazo

Ninguém defende que prazos sejam ignorados. Eles organizam o procedimento, dão previsibilidade à administração e impedem que pedidos fiquem indefinidamente em aberto. A pergunta correta é outra: qual consequência é proporcional ao seu descumprimento?

Spacca

No regime de licenciamento da Lei nº 6.567/1978, o direito de lavrar depende de duas coisas: a licença específica expedida pelo município e o seu registro no órgão federal (artigo 3º). O registro registra uma licença. Se a licença está válida e nos autos, o fundamento material do direito existe.

Tratar o atraso de alguns dias no protocolo de um requerimento como causa de extinção do título é confundir o instrumento com o fim. O prazo deixa de ser uma ferramenta de organização e vira uma cláusula de expropriação automática.

A Lei nº 9.784/1999, que rege o processo administrativo federal, já previa o antídoto. Ela exige a “adoção de formas simples, suficientes para propiciar adequado grau de certeza, segurança e respeito aos direitos dos administrados” (artigo 2º, parágrafo único, IX). Impõe ao servidor o dever de “orientar o interessado quanto ao suprimento de eventuais falhas” (artigo 6º, parágrafo único). E determina que, quando o interessado declarar que os dados constam de documentos da própria administração, o órgão os obtenha de ofício (artigo 37).

A Lei nº 13.460/2017 vai no mesmo sentido ao vedar “a exigência de nova prova sobre fato já comprovado em documentação válida apresentada” (artigo 5º, XV). Quando a licença está nos autos há anos, não há nada de novo a provar.

O que a Lindb passou a exigir

A reforma da Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro (Lindb), feita pela Lei nº 13.655/2018, mudou o padrão de decisão da administração. Desde então, “não se decidirá com base em valores jurídicos abstratos sem que sejam consideradas as consequências práticas da decisão” (artigo 20).

O parágrafo único do mesmo artigo vai além. A motivação deve demonstrar “a necessidade e a adequação da medida imposta”, “inclusive em face das possíveis alternativas”. E o artigo 21, parágrafo único, proíbe impor aos atingidos “ônus ou perdas que, em função das peculiaridades do caso, sejam anormais ou excessivos”.

Um formulário em que o “X” no campo “intempestivo” leva automaticamente ao “efetuar a baixa” não cumpre nenhuma dessas exigências. Ele não pondera consequências, não examina alternativas e não olha para o caso concreto. Por construção, não pode olhar.

O teste clássico da proporcionalidade confirma o diagnóstico:

– Adequação: a baixa não organiza melhor o procedimento do que o simples processamento de um pedido já instruído.

– Necessidade: há meios menos gravosos, como a formulação de exigência, a advertência ou a multa.

– Proporcionalidade em sentido estrito: o sacrifício (fechamento de uma atividade, demissões, perda de investimentos e de arrecadação) é incomparável ao ganho de reafirmar um prazo.

A Lei nº 9.784/1999 já proibia exatamente isso: “obrigações, restrições e sanções em medida superior àquelas estritamente necessárias ao atendimento do interesse público” (artigo 2º, parágrafo único, VI). E a Lei da Liberdade Econômica manda interpretar as normas de ordenação pública “em favor da liberdade econômica, da boa-fé e do respeito aos contratos, aos investimentos e à propriedade” (Lei nº 13.874/2019, artigo 1º, § 2º).

Há ainda um paradoxo difícil de ignorar. No caso descrito acima, a administração levou 1.250 dias para analisar um pedido que a lei manda decidir em até 30 dias após concluída a instrução (artigo 49 da Lei nº 9.784/1999). O rigor com o prazo do administrado não encontra correspondência no prazo da própria administração.

O Judiciário já traçou o caminho

Em fevereiro de 2025, a 27ª Vara Federal da Seção Judiciária de Pernambuco enfrentou situação análoga (Processo nº 0800086-84.2025.4.05.8309). Uma mineradora perdera o prazo para renovar a licença, e a orientação administrativa era remeter o título à disponibilidade. O juízo proibiu a ANM de embaraçar a fruição do título em razão da perda do prazo e determinou que a agência recebesse e analisasse o pedido.

A fundamentação merece ser lida por todo gestor público do setor:

“A razão de existirem prazos nos procedimentos é dar-lhes organização e impulsioná-los.”

“Perder o direito de explorar a jazida, seja por algo de quase nenhuma complexidade como a perda de um prazo, seja por algo complexo e extremamente grave – por exemplo, atos de má-fé e corrupção, crimes contra o meio ambiente, crimes contra liberdade pessoal […] – é igualar as consequências de fatos cujas gravidades são incomparáveis.”

O magistrado não disse que prazos podem ser ignorados. Disse que, antes da perda do título, “deveria haver uma certa gradação de condutas administrativas”. E, com base no artigo 20 da Lindb, apontou alternativas concretas: notificação prévia somada a alguma sanção, como multa, e, superado o prazo da notificação, um novo prazo condicionado ao depósito de multa maior.

A decisão lembrou, por fim, que essa “tolerância administrativa” ganha ainda mais reforço “se forem levados em conta o alto investimento, próprio da atividade minerária, e a quantidade de pessoas que, de uma hora para outra, podem perder sua fonte de renda”.

Uma proposta simples: graduar antes de baixar

A solução não exige reforma legislativa. Exige que a ANM aplique o que a Lindb e a Lei nº 9.784/1999 já determinam, e que o diga expressamente em norma ou orientação interna. O artigo 30 da Lindb, aliás, impõe às autoridades o dever de “atuar para aumentar a segurança jurídica na aplicação das normas, inclusive por meio de regulamentos, súmulas administrativas e respostas a consultas”.

Um procedimento razoável teria três filtros antes da baixa por intempestividade formal:

1. O elemento essencial está nos autos? Se a licença municipal, a autorização do proprietário do solo ou o assentimento do órgão público já foi apresentado e está válido, o atraso é de forma, não de substância.
2. Há indício de abandono ou má-fé? Um titular que opera, investe, emprega e mantém contato com a agência não é um titular desidioso.
3. A atividade está em operação? Se está, a baixa produz efeitos sociais e econômicos que o artigo 20 da Lindb obriga a considerar.

Presentes esses três elementos, a resposta deveria ser graduada: notificação para regularização, exigência com prazo e, se for o caso, sanção pecuniária. A baixa ficaria reservada às hipóteses de abandono efetivo ou de ausência material dos requisitos.

Esse modelo protege o interesse público melhor do que o atual. Mantém a jazida produtiva, preserva empregos e arrecadação, evita que uma área em plena operação fique parada à espera de um novo interessado e poupa a própria agência de litígios cujo desfecho, à luz do precedente pernambucano, é previsível.

Rigor não é automatismo

Uma agência reguladora forte não é a que aplica a sanção máxima ao primeiro descompasso formal. É a que distingue o titular desidioso do titular diligente, o abandono da falha de protocolo, a ausência de requisito do atraso de uma guia.

A mineração é atividade de capital intensivo e de longo prazo. Ela depende de segurança jurídica tanto quanto de geologia. Cada título baixado por uma diferença de dias entre o calendário e o protocolo envia ao mercado a mensagem de que o investimento pode ser perdido por um detalhe.

Prazo deve ser tratado como um instrumento de organização. Quando este vira uma guilhotina, deixa de servir ao interesse público e passa a contrariá-lo, inibindo o fomento gerado pelos mineradores, do pequeno ao grande.

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