Tomadas de Conta Especiais do CNPq: nova possibilidade de novação da obrigação de retorno ao Brasil

Em artigo publicado na revista eletrônica Consultor Jurídico em setembro de 2025, analisei a prescrição nas Tomadas de Contas Especiais (TCEs) instauradas pelo Conselho Nacional de Desenvolvimento Científico e Tecnológico (CNPq) em razão do descumprimento, por bolsistas e ex-bolsistas, da obrigação de retorno e permanência no Brasil após o término da bolsa no exterior (chamado interstício) [1]. Desde então, o tema sofreu alteração relevante.

Em 7 de julho de 2026, foi publicada a Portaria CNPq nº 2.835/2026, que inseriu o § 3º no artigo 4º da Política de Novação do CNPq e passou a admitir expressamente que a novação seja proposta também durante uma Tomada de Contas Especial, desde que o Tribunal de Contas da União abra diligência para a sua apreciação.

A mudança parece singela, mas altera significativamente a posição processual de ex-bolsistas que permaneceram no exterior e já tiveram a cobrança administrativa encaminhada ao TCU. A TCE deixa de representar, necessariamente, o encerramento da possibilidade de substituição do período de interstício por outras formas de retorno do investimento público. Isso é relevante na medida em que, não raras vezes, as TCEs buscam o ressarcimento de valores milionários a serem pagos por ex-bolsistas, que muitas vezes não possuem condições de arcar com tais valores.

As bolsas concedidas pelo CNPq no exterior tradicionalmente são acompanhadas da obrigação de retorno ao Brasil e permanência no país por período, em regra, equivalente ao da bolsa. O descumprimento dessa obrigação normalmente leva à cobrança dos recursos despendidos e, frustradas as medidas administrativas de recomposição, à instauração de TCE para apuração do débito e responsabilização perante o TCU.

Política de Novação

A própria Política de Novação, contudo, parte de uma premissa mais contemporânea: o retorno do investimento público em ciência não depende, necessariamente, da presença física do pesquisador em território nacional. A Portaria CNPq nº 1.594/2023 admite a substituição da obrigação de retorno e permanência por novas obrigações capazes de demonstrar que a continuidade do ex-bolsista no exterior é relevante para a ciência, a tecnologia e a inovação brasileiras.

O problema estava, em grande medida, no momento em que essa solução poderia ser construída. Depois de encerrada a fase administrativa e remetida a TCE ao Tribunal, a possibilidade de novação se tornava muito mais restrita. A Portaria nº 2.835/2026 altera justamente esse ponto: a existência de uma TCE em curso não impede, por si só, a construção da solução consensual.

Essa alteração normativa dialoga diretamente com movimento que já vinha sendo construído pelo TCU. No Acórdão nº 2.869/2025-Plenário, julgado em 3 de dezembro de 2025, o Tribunal analisou TCE instaurada pelo CNPq em razão do não cumprimento do período de interstício, em caso no qual o débito histórico ultrapassava R$ 1,6 milhão [2].

No julgamento, o TCU entendeu que, em observância aos princípios da eficiência e da consensualidade e com o objetivo de potencializar o retorno do investimento público, poderia determinar ao CNPq a realização de tratativas para celebração de termo de novação, substituindo-se a obrigação descumprida por outra de natureza acadêmica, científica ou tecnológica. Para tanto, foram considerados relevantes a demonstração de interesse efetivo do ex-bolsista em contribuir com a comunidade científica brasileira e a ausência de má-fé.

Nem todo ex-bolsista tem direito à novação

A Portaria nº 2.835/2026 incorpora expressamente essa possibilidade ao regulamento. Isso não significa que todo ex-bolsista submetido a TCE tenha direito automático à novação. A norma exige a abertura de diligência pelo TCU e a proposta continua sujeita à análise técnica e à aprovação do CNPq. O que mudou é que a fase processual, isoladamente considerada, deixou de funcionar como obstáculo absoluto.

Na prática, surge uma atuação em dois planos. Perante o TCU, é necessário demonstrar por que o caso comporta a abertura da diligência e a busca de solução consensual; perante o CNPq, é indispensável apresentar proposta tecnicamente consistente, apta a comprovar que as novas obrigações produzem benefício concreto ao país.

Esse segundo ponto é particularmente relevante. A novação não exige que o pesquisador abandone sua atividade no exterior. Ao contrário, a lógica da política é justamente permitir que a permanência fora do Brasil seja convertida em instrumento de cooperação científica e tecnológica com o país.

Entre as obrigações alternativas previstas na regulamentação estão, por exemplo, a continuidade de atividades de pesquisa em temas relevantes para o Brasil, a manutenção de colaboração com instituições científicas e tecnológicas brasileiras, a participação em redes internacionais de cooperação com pesquisadores nacionais, o desenvolvimento de pesquisas conjuntas e a orientação ou formação de pesquisadores brasileiros. A regulamentação admite atividades presenciais e remotas e não impede a proposição de outras contrapartidas, desde que adequadamente justificadas.

Plano de trabalho para permanência no exterior

Não basta, porém, afirmar genericamente que a permanência no exterior é benéfica à ciência brasileira. A proposta deve ser estruturada como verdadeiro plano de trabalho: objetivos, metas, cronograma, indicadores, entregas mensuráveis, dedicação estimada, instituições envolvidas e resultados esperados. O próprio TCU já destacou a necessidade de demonstração do interesse público e de equivalência dos benefícios oferecidos ao país em relação ao investimento realizado [3].

É justamente aí que a novação se distancia de uma dispensa gratuita da obrigação. O retorno ao Brasil é substituído por um retorno qualificado do conhecimento, que deve ser demonstrável, mensurável e acompanhado.

Nos casos em que o débito decorre exclusivamente do descumprimento da obrigação de retorno e do período de interstício, é possível a novação. Esse talvez seja o efeito jurídico mais importante da nova possibilidade aberta durante a TCE.

A novação não representa desconto, parcelamento ou simples suspensão da cobrança. Trata-se de novação objetiva: com a formalização do termo, a obrigação originária é substituída pelas novas obrigações pactuadas. Em decisões proferidas em 2026, o TCU reconheceu que a celebração do termo de novação pode acarretar a perda de objeto da TCE, justamente porque a obrigação que lhe dava fundamento deixa de existir e é substituída por outra [4].

O entendimento já foi aplicado em processos envolvendo o próprio CNPq. Em TCEs recentes, o Tribunal determinou o arquivamento após a formalização da novação, reconhecendo que o ajuste constituía solução adequada para a irregularidade inicialmente apurada. Em outro caso, a Primeira Câmara registrou expressamente que a assinatura do termo extinguiu a obrigação anterior e, consequentemente, o débito que havia fundamentado a TCE[5].

Substituição de ressarcimento por contrapartida científica

Assim, se a cobrança corresponde apenas aos valores da bolsa exigidos porque o pesquisador não retornou ao Brasil, uma novação regularmente aprovada e formalizada pode substituir essa obrigação de ressarcimento por contrapartidas acadêmicas, científicas e tecnológicas — inclusive executadas no exterior. Não se trata de anistia: muda-se a forma pela qual o investimento público retorna ao país.

Há, naturalmente, limites. Enquanto o termo não for assinado, a cobrança originária permanece. O descumprimento das novas obrigações pode dar início a novo processo de cobrança e, se cabível, a nova TCE. Além disso, outras pendências autônomas — como valores recebidos indevidamente, obrigações financeiras distintas ou outras irregularidades na prestação de contas — não desaparecem apenas porque houve novação do dever de retorno. A Política de Novação também não se aplica ao ex-bolsista já inscrito em Dívida Ativa da União. Cada processo exige, portanto, a identificação precisa da origem do débito e do momento processual em que se encontra.

A alteração também pode ter efeito prático relevante para pesquisadores que permanecem nos Estados Unidos. A Portaria CNPq nº 1.594/2023 estabelece que, com a assinatura do Termo de Novação, torna-se possível a concessão de Carta de Não Objeção pelo CNPq, quando solicitada pelo ex-bolsista.

A questão é especialmente importante para antigos titulares de visto J-1 sujeitos à regra de residência de dois anos prevista na legislação migratória norte-americana, inclusive em hipóteses de programa financiado pelo governo do país de origem. Entre as vias para requerer a dispensa dessa exigência está o chamado No Objection Statement. A Embaixada do Brasil em Washington informa que, quando houver instituição financiadora brasileira, poderá ser necessária a respectiva carta de não objeção para instrução do procedimento [6].

A novação, evidentemente, não concede o waiver nem assegura qualquer status migratório nos Estados Unidos, cuja análise compete às autoridades norte-americanas. Ela pode, contudo, remover uma pendência perante o CNPq que, em determinados casos, inviabilizava a manifestação de não objeção necessária ao procedimento.

Objetivo de retorno do investimento em desenvolvimento do país

A Portaria CNPq nº 2.835/2026 não eliminou o período de interstício, não extinguiu automaticamente débitos e tampouco transformou a novação em direito subjetivo do ex-bolsista. Sua relevância está em outro ponto: processos que antes pareciam ter ultrapassado a fase de construção de uma solução alternativa passam a poder ser reavaliados, ainda no curso da TCE, com participação do TCU.

A mudança reforça uma compreensão já manifestada pelo tribunal de que a finalidade da política de bolsas no exterior não é simplesmente produzir o retorno físico do pesquisador, mas assegurar que o investimento realizado reverta em benefício da ciência e do desenvolvimento do país. Em algumas situações, uma rede de pesquisa, uma cooperação institucional, a orientação de pesquisadores ou a transferência de conhecimento podem produzir resultado público mais relevante do que a cobrança financeira de difícil recuperação.

O desafio passa a ser transformar essa possibilidade normativa em proposta concreta e juridicamente adequada. A diferença entre uma intenção genérica de “continuar contribuindo com o Brasil” e um plano de novação com resultados verificáveis pode ser, hoje, a diferença entre o prosseguimento da cobrança e a substituição da obrigação financeira por contrapartidas científicas efetivas.

[1] Disponível em: https://conjur.com.br/2025-set-30/prescricao-nas-tomadas-de-contas-especiais-instauradas-pelo-cnpq-em-desfavor-de-bolsistas-2/. Acesso em 25/09/2026.

[2] TCU. Acórdão nº 2.869/2025-Plenário, rel. Min. Walton Alencar Rodrigues, sessão de 3 dez. 2025.

[3] TCU. Acórdão nº 7.856/2025-Primeira Câmara, rel. Min. Walton Alencar Rodrigues, sessão de 11 nov. 2025.

[4] Cf. TCU, Acórdão nº 1.075/2026-Segunda Câmara; Acórdão nº 135/2026-Segunda Câmara; Acórdão nº 2.046/2026-Primeira Câmara; e Acórdão nº 4.401/2026-Primeira Câmara, que reconhecem, sob diferentes formulações, os efeitos da novação sobre a obrigação originária, o débito e a própria TCE.

[5] Cf. TCU, Acórdão nº 1.075/2026-Segunda Câmara; Acórdão nº 135/2026-Segunda Câmara; Acórdão nº 2.046/2026-Primeira Câmara; e Acórdão nº 4.401/2026-Primeira Câmara, que reconhecem, sob diferentes formulações, os efeitos da novação sobre a obrigação originária, o débito e a própria TCE.

[6] Disponível em: https://www.gov.br/mre/pt-br/embaixada-washington/carta-de-nao-objecao-j1-visa-waiver. Acesso em 25/09/2026.

O post Tomadas de Conta Especiais do CNPq: nova possibilidade de novação da obrigação de retorno ao Brasil apareceu primeiro em Consultor Jurídico.