A reforma do STF: uma pauta para todos os candidatos e partidos políticos
A última semana concentrou, em apenas sete dias, quase todas as disfunções que a pesquisa acadêmica e científica sobre o STF vem descrevendo e analisando há mais de uma década.
Um ministro levantou o sigilo de relatório policial que menciona um colega e pediu sua investigação. O colega respondeu com peças de outro inquérito e pediu a investigação do primeiro. O presidente do Supremo pediu parecer à Procuradoria-Geral da República (PGR). Quem respondeu foi o próprio PGR, implicado nas mensagens que se tornaram públicas. Um terceiro ministro criticou publicamente o presidente do Supremo.
Cedo nesta terça-feira (8/9), aquele primeiro ministro afastou por decisão monocrática o diretor-geral da Polícia Federal e abriu um Plenário Virtual extraordinário para referendar sua decisão. Dois colegas acompanharam no Plenário Virtual da Turma. Mas, um ministro pediu vista e suspendeu o julgamento. A Advocacia-Geral da União (AGU) deve recorrer. A possibilidade de uma ADPF que desloque a questão da Turma para o Plenário é grande.
Nada disso é novo em espécie. Mas, é novo em intensidade e na exposição da fratura da Corte. Decisão individual com efeitos estruturais, vista como veto, escolha do órgão julgador conforme a maioria esperada, ministros falando pela imprensa e não pelos autos, a Presidência do STF sem instrumentos para arbitrar os conflitos internos.
A crise é o motor deste artigo, mas não é o seu objeto. O objeto aqui é o que pode ser feito, estruturalmente, para que episódios com este deixem de ser possíveis. E isso importa agora porque, em ano eleitoral, os candidatos convergem numa resposta que erra o alvo: mandato para ministro do STF.
Vamos às propostas.
1 – O Supremo como sintoma e como problema: tenho sustentado que o STF não é a causa da crise política e da democracia brasileira, mas o seu sintoma. Quando a política deixa de decidir, o conflito não desaparece. Ele se desloca para o Supremo, que passa a funcionar como instância de encerramento de disputas que o sistema político não concluiu. Essa centralidade foi decisiva na contenção dos ataques à ordem constitucional em 08 de janeiro de 2023. Mas, o que era jurisprudência de crise foi convertida em regra de funcionamento. A excepcionalidade foi normalizada. E toda a normalidade foi suspensa.
Ao sintoma somou-se um problema propriamente interno. O STF hoje é fragmentado. Temos 18 Supremos: 11 ministros, Plenário físico, Plenário virtual, duas Turmas, seus plenários virtuais e o Núcleo de Conciliação, cada qual com ritmo, lógica e procedimentos próprios. O poder decisório dispersou-se em poderes individuais e sem controle colegiado. A literatura chamou isso de ministrocracia, de plenário mudo, e o dado de que cerca de 97% das decisões monocráticas são confirmadas pelo colegiado (o número é apontado pelo ministro Flávio Dino, sem qualquer referência) não responde à crítica: confirmação posterior não equivale a deliberação, e quem decide primeiro impõe ao Plenário o custo de desfazer a decisão. Há uma inversão da lógica decisória e da distribuição dos ônus.
A esse quadro estrutural acrescentou-se, nos últimos meses, uma crise de integridade. Proximidade com agentes econômicos, encontros não registrados, atividades paralelas que se confundem com o prestígio do cargo. Integridade judicial e aparência de imparcialidade não são ornamentos. São condições de autoridade institucional, decisória e democrática. E são elas que ficam em xeque quando ministros se acusam mutuamente em processos judiciais e também perante a opinião pública.
2 – O que não resolve: mandato para ministros do STF não é a solução. Mandato tem sido a resposta preferida dos candidatos à Presidência da República. Mas, como busquei apontar no artigo Mandato para ministros do STF não é a solução, a proposta de mandato parte de um diagnóstico errado. Não há evidência de que o tempo de permanência explique os déficits de colegialidade, conduta ou previsibilidade do Supremo. Mandato não reduz poder individual, de agenda, não limita decisões monocráticas, não contém vistas.
E pode piorar. Ministros com prazo podem tender a agir de forma mais estratégica, mais midiática, mais sensível a pressões. Mandatos sincronizados com ciclos políticos criam janelas de captura. O mesmo vale para o aumento do número de cadeiras, que altera a correlação de forças sem melhorar deliberação, e para a superação legislativa de decisões, que converte a supremacia da Constituição em disputa de forças.
O que segue abaixo é uma pauta estrutural mínima, pensada desde o lugar do processo constitucional até o possível redesenho institucional do STF. Uma parte das propostas depende apenas do próprio STF. Outra parte depende de lei ou emenda constitucional. Todas essas propostas podem e devem ser pautas de candidatos e partidos.
3 – Devolver as decisões ao Plenário do STF. É preciso acabar com as decisões cautelares monocráticas no controle concentrado e abstrato de constitucionalidade e sem referendo imediato do Plenário. A Constituição, as leis do processo constitucional e o Regimento Interno do STF não autorizam decisões cautelares monocráticas. Apenas excepcionalmente, pelo presidente do STF durante o recesso (ou pelo relator em caso de ADPF) e com referendo posterior imediato.
Com um Plenário Virtual capaz de funcionar 24 horas, a urgência deixou de justificar a atuação individual. Cautelares monocráticas devem cessar. A Emenda Regimental 58/2022 deve ser cumprida integralmente, com referendo de todas as cautelares pendentes. Temos várias, aliás, que o STF se recusa a julgar: desde o rito de impeachment de ministro do STF, passando pelos royalties do pré-sal – e lá se vão mais de 13 anos – até a Emenda Constitucional 73/2013 que reorganizou a justiça federal e criou novos TRFs. Pedidos de vista também devem entrar nessa conta, com prazo e consequência pelo descumprimento do prazo, para que não funcionem como veto. A PEC das monocráticas, já aprovada no Senado e pendente de aprovação na Câmara, pode ser uma via.
O calendário de julgamento deve ser definido colegiadamente. A pauta é responsabilidade do tribunal, não prerrogativa exclusiva do presidente e nem disposição individual do relator, sobretudo para retirada de pauta. Esse modelo (de exclusividade da pauta do presidente ou do relator) não encontra fundamentação normativa adequada e, ainda que possível, não tem se mostrado boa escolha até aqui.
O Plenário Virtual precisa ganhar etapa deliberativa estruturada, para que seja espaço de deliberação e não de votação em massa. Decisões per curiam, com síntese majoritária consolidada, devem ser incentivadas, especialmente em processos estruturais. E a conciliação, que pode ser virtuosa em conflitos federativos e entre partes que podem dispor de seus interesses, precisa de organização e delimitação regimental. É preciso que se distinga onde cabe e onde não cabe conciliação no STF. Ou a Constituição pode ser negociada? Há propostas concretas de organização e regulação das conciliações no STF. Conciliar é bom, desejável e até mesmo no STF. Mas, precisa de limites e o Plenário não pode ficar esvaziado[1].
4 – Agendas públicas e registro nos autos. É preciso que haja transparência das relações dos ministros com quem litiga perante o STF. A agenda de todos os ministros deve ser pública, a priori ou a posteriori. Encontros fora da agenda acontecem e não há, necessariamente, problema nisso. Mas, devem ser registrados depois. Na agenda e, se tratarem de processo, nos autos do processo, com a identificação dos advogados ou partes recebidos. Quem litiga tem o direito de saber com quem o julgador conversou sobre sua causa. Se essa regra vigorasse, a reconstrução de encontros entre ministros e um banqueiro não dependeria de relatórios policiais, com todos os problemas de competência e imparcialidade que eles suscitam.
5 – Código de Ética com Comissão Autônoma de Ética: o Código de Ética anunciado pelo ministro Edson Fachin, com relatoria da ministra Cármen Lúcia, será tímido se repetir a LOMAN e a Resolução 60/2008 do CNJ. Como sustemos, com a Prof. Titular Vera Karam de Chueiri (UFPR), em Nota Técnica entregue aos dois ministros, o passo decisivo que falta é uma Comissão Autônoma de Ética.
Uma instância técnica, consultiva, independente, com mandato fixo, composição plural (pode ser formada por ex-ministros do STF, por exemplo), capaz de emitir pareceres sobre conflitos de interesse, produzir orientações públicas e resolver dilemas antes que se convertam em escândalos. Não se trata de punir, mas de estabilizar expectativas e reduzir a zona cinzenta que hoje virou campo de batalha fratricida.
Nesse arranjo, o magistério precisa ser levado a sério. A única atividade permitida ao magistrado fora da jurisdição é a docência stricto sensu, graduação ou pós-graduação em instituição reconhecida pelo MEC. Palestra não é magistério. Cursinho para concurso público não é magistério. Curso de atualização para servidores públicos não é magistério. E a participação societária em entidade educacional, ainda que sem atos de gestão, deveria ser vedada. É inevitável que o prestígio do cargo se transfira à empresa.
A experiência recente com os ministros Gilmar Mendes e André Mendonça mostra que essa prática não ajudou a imagem de imparcialidade deles e nem a do tribunal. Ser ministro do STF e ser sócio de entidade educacional são escolhas legítimas, mas não ao mesmo tempo.
6 – Redesenho institucional: quem entra e quem sai? É preciso reformar a Constituição para aprimorarmos a porta de entrada e de saída do STF. A idade mínima de ingresso deve subir para 50 anos. A essa altura da vida de uma pessoa já há maturidade, já há história pregressa, inevitável, pública e verificável, o que reduz o espaço para indicações pautadas por lealdade conjuntural.
É preciso uma quarentena de entrada, de ao menos 24 meses para quem tenha ocupado os cargos de ministro da Justiça, advogado-geral da União ou procurador-geral da República. A experiência recente é eloquente. No governo Bolsonaro, o PGR disputou permanentemente as indicações para o STF e entrou numa queda de braço com o ministro da Justiça. No atual governo Lula 3, o ministro da Justiça e o AGU disputaram entre si. Já sabemos quem venceu as disputas no governo Bolsonaro e também no governo Lula 3. Mas, a disputa é perniciosa para as três instituições (MJ, AGU, PGR) e também para o STF.
É preciso também uma quarentena de saída, de ao menos 24 meses, com vedação de atuação perante qualquer tribunal superior e, preferencialmente, também com vedação perante o TJ ou TRF do estado em que o ministro desenvolveu a maior parte de sua atuação profissional anterior (o que nem sempre coincide com estado de nascimento). Reduzir-se-ia, assim, o incentivo ao uso do cargo em benefício de carreira posterior.
7 – Impeachment de ministro do STF e a Lei 1.079/1950: independência judicial não é imunidade. Impeachment não serve e não pode servir para se punir decisão errada e nem desacordo hermenêutico. É preciso ser claro sempre: crime de hermenêutica não existe. Mas, a possibilidade de impeachment por crime de responsabilidade precisa ser real, rara, em hipóteses fechadas e juridicamente estruturada. Por isso, é preciso atualizar a Lei 1.079/1950 para que se tipifique com precisão os crimes de responsabilidade. Para isso, será preciso também corrigir a tese expansiva – e errônea – adotada pelo STF em 2016 no impeachment da presidente Dilma Rousseff. Sem isso, a responsabilização de ministros do STF pode oscilar entre a ficção (pela inexistência ou impossibilidade) e a retaliação (pelo uso errado ou abusivo). A decisão do ministro Gilmar Mendes na ADPF 1259 precisa ser encarada, com referendo ou correção. Existem caminhos possíveis para esse tema. E é melhor ter isso em conta, porque o impeachment de ministro já foi convertido em pauta eleitoral. O que acontece se o Senado aceitar o pedido de impeachment de ministro do STF? É preciso estar preparado.
8 – Rotas de saída: a crise do STF não é nova. Mas, expõe um grau de degradação nunca antes visto. Este artigo é um esforço de retomar um conjunto de reflexões e propostas para apontarmos respostas, correções possíveis, saídas alternativas para o STF. No meio da crise, em ano eleitoral e durante a campanha eleitoral, a fim de que a reforma do STF seja levada a sério. Há limitações de espaço, caracteres, tempo, mas aqui sumarizo o que certamente podemos tomar com algum consenso após décadas de pesquisa e análise sobre o STF:
1 – fim das decisões cautelares monocráticas em controle concentrado e abstrato, com referendo imediato quando, excepcionalmente, elas existirem;
2 – cumprimento integral do RISTF, notadamente da Emenda Regimental 58/2022 e referendo imediato de todas as medidas cautelares monocráticas pendentes de referendo;
3 – Prazo e consequência para os pedidos de vista;
4 – Calendário de julgamento definido colegiadamente, sem retirada de pauta por vontade individual sem a devida justificativa;
5 – Plenário Virtual com etapa deliberativa estruturada e incentivo a decisões per curiam;
6 – Previsão regimental e regulamentação procedimental precisa das conciliações no STF;
7 – Agenda pública de todos os ministros, com registro a priori ou a posteriori das audiências e encontros realizados, com o registro nos autos quando a audiência ou encontro tratar de processo;
8 – Código de Ética, com previsão de Comissão Autônoma de Ética;
9 – Magistério restrito à docência stricto sensu em instituição educacional reconhecida pelo MEC e vedação de participação societária em entidade educacional;
10 – Idade mínima de 50 anos para indicação ao STF;
11 – Quarentena de entrada de 24 meses para quem tiver ocupado cargos de ministro de Estado ou PGR;
12 – Quarentena de saída de 24 meses para atuação perante tribunais superiores e perante o TJ ou TRF do estado de atuação principal anteriormente à indicação;
13 – Atualização da Lei 1.079/1950, com tipificação precisa e processamento estruturado;
14 – Redução das competências penais do STF. É um tema próprio e merece reflexão em apartado. Mas o professor Oscar Vilhena Vieira (FGV-SP) vem se debruçando sobre isso há tempos.
Nada disso exige uma nova Constituição. Boa parte exige apenas que o Supremo cumpra as regras que já existem. O resto exige do Congresso Nacional e dos candidatos a disposição de trocar o slogan do mandato por reformas que atacam causas, e não sintomas.
Uma Suprema Corte forte não é aquela em que os juízes são poderosos, mas aquela em que a instituição é maior do que seus juízes. Esta semana nos mostrou o contrário disso. Ainda há tempo de corrigir. Mas, o tempo, como sempre, é político. E, neste ano, já está bem curto.
[1] GODOY, Miguel Gualano de. A Constituição Negociada? Conciliação e limites da jurisdição constitucional no STF. Ed. Thoth, 2026.