A relevância da questão federal começa em casa
Desde 3 de setembro, o recurso especial interposto contra acórdão publicado a partir dessa data deve demonstrar, em tópico específico e fundamentado, a relevância da questão de direito federal infraconstitucional. A Lei 15.484/26 regulamentou o art. 105, § 2º, da Constituição da República, incluído pela Emenda Constitucional 125/22, e acrescentou o art. 1.035-A ao Código de Processo Civil (CPC).
Muito se tem escrito sobre o novo filtro sob a ótica do Superior Tribunal de Justiça (STJ) e do advogado que redige o recurso. Pouco se diz, porém, sobre quem detém os elementos para essa demonstração quando o recorrente é um ente público. A resposta está, em grande medida, no jurídico interno junto à entidade representada.
O que é a relevância da questão federal
O novo pressuposto processual transpõe para o STJ a lógica da repercussão geral. Nos termos do § 1º do art. 1.035-A do CPC, o tribunal considerará a existência de questões relevantes do ponto de vista econômico, político, social ou jurídico que ultrapassem os interesses subjetivos do processo. A conclusão pela inexistência da relevância exige manifestação de dois terços do órgão julgador.
A relevância é presumida nas hipóteses do art. 105, § 3º, da Constituição, entre elas a das causas de valor superior a 500 salários mínimos e a do acórdão que contraria a jurisprudência dominante do STJ.
Para Eduardo Talamini, em breve nota sobre a EC 125/2022[1], relevante é a questão federal que transcende o mero interesse das partes, por sua dimensão econômica, política, social, ética ou jurídica. O autor admite tanto a relevância quantitativa, ligada à multiplicidade de casos, quanto a qualitativa, ligada à importância da questão para o ordenamento. Trata-se de ônus processual do recorrente, cujo descumprimento formal conduz à inadmissão do recurso (art. 1.035-A, § 3º, do CPC).
A Emenda Regimental 55/2026 do STJ[2] reforçou esse ônus. Mesmo nas hipóteses de presunção, o recorrente deve indicar, em preliminar, a incidência da hipótese no caso, sob pena de não conhecimento.
Portanto, os efeitos são expressivos. Negada a relevância no recurso afetado, os recursos sobrestados que versem sobre a mesma questão são automaticamente inadmitidos (art. 1.039, parágrafo único, do CPC). A decisão irrecorrível do STJ deixa de encerrar apenas um processo e pode passar a encerrar uma tese.
O órgão jurídico junto à entidade representada
No plano federal, a representação das autarquias e fundações públicas compete à Procuradoria-Geral Federal (PGF), vinculada à Advocacia-Geral da União (AGU). A Portaria PGF 172/2016 distribui essa missão entre órgãos de execução com papéis distintos. A representação judicial cabe às Procuradorias Regionais Federais, às Procuradorias Federais nos estados e às Procuradorias Seccionais Federais. Já as procuradorias federais junto às entidades, como a Procuradoria Federal junto à Agência Nacional de Energia Elétrica (PFANEEL), exercem a consultoria e o assessoramento jurídico da autarquia. São, na prática, o seu jurídico interno.
A divisão de tarefas não isola as duas frentes. A mesma portaria atribui à procuradoria junto à entidade, em matéria de atividade-fim, a orientação técnica das unidades de representação judicial, a definição das teses a serem sustentadas e o fornecimento dos elementos de fato e de direito necessários à defesa, sem prejuízo da orientação dos órgãos de direção da PGF em matéria processual e de estratégia recursal.
Desenho semelhante existe na administração direta da União. As Consultorias Jurídicas junto aos Ministérios, órgãos de execução da AGU nos termos da Lei Complementar 73/93, assessoram os ministros de Estado, enquanto a representação judicial da União cabe à Procuradoria-Geral da União e, em matéria fiscal, à Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional.
O art. 4º da Lei 9.028/95 impõe aos órgãos e entidades da Administração Federal o dever de fornecer os elementos de fato e de direito necessários à atuação dos membros da AGU. Nos dois arranjos, o órgão consultivo é o elo entre as áreas técnicas que produziram o ato impugnado e o advogado público que assina o recurso.
O arranjo não é exclusivo da União. As Procuradorias dos estados e dos municípios convivem com assessorias jurídicas junto aos seus órgãos e entidades. No setor privado, o departamento jurídico das companhias exerce papel análogo perante os escritórios contratados. Em todos esses casos, quem conhece o impacto da tese é o jurídico interno, e quem redige o recurso, muitas vezes, é outro profissional.
O que cabe ao jurídico interno examinar e subsidiar
A relevância de questão de direito federal infraconstitucional é, sobretudo, um argumento que começa fora dos autos. É precisamente esse conhecimento que o processo, isoladamente, não revela e que o órgão consultivo detém. Há ao menos cinco frentes de atuação.
Primeira: delimitar a questão de direito federal em termos abstratos, desprendida dos fatos da causa. O STJ examina a interpretação de lei federal, e não de resoluções ou portarias. Cabe ao órgão consultivo vincular o ato administrativo impugnado ao dispositivo legal que o fundamenta, como, por exemplo, a Lei 8.987/95 e a Lei 9.427/96 no setor elétrico, para que a controvérsia se apresente como questão de lei federal.
Segunda: quantificar a dimensão econômica. Impacto tarifário, efeitos sobre encargos setoriais, valores envolvidos em ações semelhantes e risco fiscal são dados que a área técnica da entidade produz e que o jurídico interno deve traduzir em argumento pelo reconhecimento da relevância da questão controvertida. Uma decisão que afasta uma metodologia tarifária, por exemplo, não atinge apenas o autor, mas todos os consumidores da área de concessão.
Terceira: demonstrar a multiplicidade de demandas e a divergência jurisprudencial. O órgão consultivo deve ter visão panorâmica e estratégica do contencioso da entidade. Pode informar quantas ações discutem a mesma tese, em quais tribunais tramitam e se há decisões conflitantes entre os Tribunais Regionais Federais. Esses dados sustentam a relevância jurídica e devem evidenciar o risco de efeito multiplicador.
Quarta: evidenciar as dimensões política e social. Decisões que desarticulam políticas públicas setoriais ou comprometem a modicidade tarifária, a universalização do serviço e a segurança jurídica do ambiente regulatório ultrapassam o interesse das partes. O jurídico interno deve conhecer a política pública e sabe explicar por que ela depende da tese em disputa.
Quinta: identificar as hipóteses de presunção. O valor da causa acima do patamar constitucional e a contrariedade à jurisprudência dominante do STJ devem ser apontados desde logo, pois a presunção também precisa ser alegada.
Além disso, outras duas recomendações devem ser seguidas. A primeira: a relevância não deve ser improvisada no prazo do recurso especial. Deve ser construída desde a contestação, com os dados levados aos autos ou extraídos de fontes oficiais e públicas, citadas com precisão desde a primeira manifestação nos autos.
A segunda: os mesmos elementos servem à entidade quando ela é recorrida. Permitem demonstrar, em contrarrazões, que a questão não transcende o caso ou, ao contrário, defender que o recurso seja afetado para a formação de precedente qualificado favorável. O § 5º do art. 1.035-A do CPC ainda permite ao relator admitir a manifestação de terceiros, abrindo espaço para a participação da entidade em processos dos quais não é parte, mas cuja controvérsia jurídica afeta suas competências institucionais.
Conclusão
O pressuposto da relevância da questão federal exige do jurídico interno atuação precoce e planejada. Não basta afirmar, no prazo do recurso especial, que a matéria é relevante: é preciso demonstrar, com elementos concretos e desde as instâncias ordinárias, a sua transcendência sob os pontos de vista econômico, político, social ou jurídico. Essa tarefa cabe, em especial, ao órgão consultivo, que está próximo do formulador da política pública, conhece os seus números e detém visão estratégica do contencioso, razão pela qual está mais bem posicionado para indicar à representação judicial o caminho da relevância.
[1] https://justen.com.br/wp-content/uploads/2023/06/recurso-especial-EC125-2022.pdf
[2] https://bdjur.stj.jus.br/server/api/core/bitstreams/41c8f975-f9a6-434c-ab32-ed4f330fff74/content