Financiamento do terrorismo: Brasil corre risco de reprovação no GAFI
Em meados de setembro, o Superior Tribunal de Justiça (STJ) adotou um posicionamento muito importante para rever uma decisão do Tribunal Regional Federal da 6ª Região (TRF6). Na Operação Trapiche, o MPF obteve a condenação do réu Lucas Passos Lima por integrar a organização terrorista Hezbollah (art. 3º da Lei 13.260/2016) e por praticar atos preparatórios de terrorismo (art. 5º, caput e §1º, II, da mesma lei).
Em 2 de julho de 2025, o TRF6 cassou em parte a sentença da Justiça Federal de Belo Horizonte. Primeiro, manteve a condenação do réu por integrar uma organização terrorista, mas o absolveu quanto aos atos preparatórios. A Corte Regional entendeu que o acusado teria agido “apenas por motivações financeiras,” sem a motivação discriminatória exigida pelo art. 2º da Lei Antiterrorismo.
Em boa hora, este ano, por unanimidade, a 6ª Turma do STJ restabeleceu a condenação do acusado pelos atos preparatórios de terrorismo e determinou o retorno dos autos ao TRF6 para novo cálculo da pena.
Para a Corte Superior, a existência de uma motivação econômica pessoal do agente (terrorismo mercenário) não descaracteriza necessariamente o terrorismo, se o agente adere conscientemente a um plano terrorista cuja finalidade é discriminatória. Ficou provado que o réu fez o levantamento de possíveis alvos ligados à comunidade judaica e ao Estado de Israel em Goiás e no Distrito Federal, mapeados durante a preparação para um atentado.
A moldura fática do acórdão registra manifestações de ódio ao povo judeu contemporâneas à execução dos atos preparatórios e dirigidas a pessoas cooptadas para a empreitada. Registra também a seleção de alvos exclusivamente judaicos e o emprego dos recursos recebidos no custeio dessas atividades, elementos que revelam a presença de motivação discriminatória ao lado do móvel econômico-financeiro (STJ, 6ª Turma, RESP 2.238.524/MG, Rel. Des. Conv. Nilsoni de Freitas, j. em 15/09/2026).
Este caso – que é o primeiro no qual o Judiciário brasileiro reconheceu a preparação para atos terroristas no Brasil pelo braço militar do Hezbollah – nos põe diante de um grave problema de técnica legislativa causado pelo governo em 2016, quando insistiu numa equivocada tipificação do crime de terrorismo, ligando-a a motivações específicas, que não cobrem condutas classicamente consideradas atos de terrorismo pelo direito comparado e pelos tratados antiterrorismo.
A lei brasileira exige que a conduta terrorista seja praticada “por razões (sic) de xenofobia, discriminação ou preconceito de raça, cor, etnia e religião.” Fora disso, não haverá terrorismo, o que causa controvérsias como a examinada pelo STJ na Trapiche, mas que também esteve presente no caso do atentado contra o aeroporto de Brasília, em 2022.
Em 29 de julho de 2026, na apelação 0715721-73.2023.8.07.0001, a 3ª Turma Criminal do Tribunal de Justiça do Distrito Federal e dos Territórios (TJDFT) manteve a condenação de Wellington Macedo de Souza a seis anos de reclusão pela prática do crime de explosão majorada. Na madrugada de 24 de dezembro de 2022, o réu colocou um artefato explosivo no eixo traseiro de um caminhão-tanque, carregado com 63 mil litros de querosene de aviação, que estava estacionado nas imediações do Aeroporto Internacional de Brasília. Não houve detonação por falha de montagem.
Nas jurisdições mais ciosas do tema, esta conduta seria inequivocamente classificada como terrorismo contra uma infraestrutura crítica (um aeroporto). Se a Lei 13.260/2016 fosse aplicável – e não é por causa da motivação restritiva – o caso tramitaria na Justiça Federal. No entanto, por deficiência normativa, o caso foi julgado pela Justiça do DF como se fosse um simples crime de explosão.
Dez anos depois da edição da Lei 13.260/2016, chegamos a um momento muito importante para a compliance do Estado brasileiro com seus compromissos internacionais. Refiro-me ao acompanhamento reforçado (enhanced follow-up) que se iniciou após a avaliação do Brasil (peer review), no âmbito do Grupo de Ação Financeira Internacional (GAFI) e que ficou registrado no Anti-money laundering and counter-terrorist financing measures: Brazil Mutual Evaluation Report. Publicado em 2023, esse relatório toca no ponto mais sensível da política brasileira de prevenção à lavagem de dinheiro e contra o financiamento do terrorismo (PLD/CFT): no quesito financiamento do terrorismo, o país não saiu do lugar.
Após cada avaliação mútua, o GAFI, uma organização intergovernamental sediada em Paris, verifica se o país-membro corrigiu as deficiências encontradas em seu sistema jurídico, a respeito do cumprimento das suas 40 Recomendações, que tratam de PLD/CFT. Se houver falha sistêmica quanto à implementação de uma ou mais de uma dessas recomendações, o acompanhamento do país avaliado (o follow-up) deixa de ocorrer na modalidade “regular” e é convertido em “reforçado”. É o caso do Brasil, que recebeu nota PC (parcialmente conforme) em 11 das 40 Recomendações do GAFI: as R.5, R.6, R.8, R.15, R.19, R.22, R.23, R.24, R.25, R.28 e R.32. Felizmente, não houve nenhuma nota NC (não conforme).
A Recomendação 5 do GAFI (terrorist financing offence), que trata da criminalização do financiamento do terrorismo, é a que merece nossa atenção aqui. Pelas regras da 4ª rodada de avaliações, uma nota PC ou NC quanto a ela basta para justificar o acompanhamento reforçado. O mesmo procedimento vale para as Recomendações R.3 (crime de lavagem de dinheiro), R.10 (diligência devida sobre o cliente, CDD), R.11 (manutenção de registros) e R.20 (comunicação de operações suspeitas).
Passados quase três anos do informe de 2023, esperava-se que o Brasil tivesse corrigido as falhas que o levaram a esse regime. Quanto à R.5, nada mudou; não houve alteração legislativa capaz de sanar os problemas identificados. Foram destacadas oito deficiências, sendo seis lacunas cruciais e duas laterais.
Segundo os avaliadores (pp. 259-263), embora o art. 6º da Lei 13.260/2016 tenha criado tipos autônomos para o financiamento de atos terroristas, de terroristas individuais e de organizações terroristas, a legislação brasileira ainda não incorporou integralmente as exigências da Convenção Internacional para a Supressão do Financiamento do Terrorismo, de 1999.
A primeira deficiência decorre, como já vimos, do conceito brasileiro de terrorismo. O art. 2º da Lei 13.260/2016 exige que os atos sejam praticados por motivos de xenofobia, discriminação ou preconceito de raça, cor, etnia ou religião. Para o GAFI, esse rol restringe excessivamente a definição, pois a Convenção de 1999 não exige semelhante motivação para todos os atos terroristas.
Além disso, a lei brasileira não contempla expressamente uma das finalidades previstas nos parâmetros internacionais, isto é, o objetivo de constranger um governo ou uma organização internacional a praticar ou deixar de praticar determinado ato. Há também aqui uma falta de conformidade convencional.
O relatório também critica a cláusula de exclusão do art. 2º, § 2º, da Lei Antiterrorismo, aplicável, em determinadas condições, às manifestações políticas e aos movimentos sociais, sindicais, religiosos, de classe ou de categoria profissional. Na avaliação do GAFI, essa ressalva pode limitar indevidamente o alcance do crime de financiamento do terrorismo, pois o art. 6º da Convenção de 1999 determina que os atos por ela abrangidos não podem ser justificados por considerações de natureza política, filosófica, ideológica, racial, étnica, religiosa ou semelhante.
Outra lacuna está no elemento subjetivo do delito. A Convenção exige a criminalização tanto do fornecimento ou obtenção de recursos com a intenção de que sejam utilizados em atos terroristas quanto da conduta praticada com o conhecimento de que terão essa destinação. Para o GAFI, o art. 6º da Lei 13.260/2016 alcança adequadamente a segunda hipótese, mas não contempla com suficiente clareza a primeira, especialmente quando o financiador pretende concorrer para o terrorismo, embora ainda não conheça um plano operacional específico.
Há, ainda, problemas relacionados aos crimes previstos nos tratados enumerados no anexo da Convenção de 1999. Sequestro de aeronaves, tomada de reféns e outros crimes convencionais são considerados atos terroristas por si mesmos, para fins de financiamento, independentemente da demonstração das motivações especiais exigidas pelo direito brasileiro.
Ao submeter também essas infrações aos requisitos adicionais do art. 2º da Lei 13.260/2016, o Brasil incrementa indevidamente o ônus probatório do Ministério Público e reduz o alcance do crime de financiamento do terrorismo. Algumas infrações convencionais, como determinadas modalidades de tomada de reféns, furto, desvio ou apropriação de materiais nucleares e ameaças de cometer certos atos tampouco estariam plenamente abrangidas por nossa lei.
Finalmente, o GAFI identificou lacunas menores na criminalização do financiamento de viagens destinadas à prática, participação, preparação ou planejamento de atos terroristas. O art. 5º, § 1º, da Lei 13.260/2016 pune determinadas condutas ligadas ao recrutamento, ao transporte, ao suprimento e ao treinamento no exterior, mas não menciona expressamente o financiamento de viagens nem inclui todas as finalidades exigidas pelo padrão internacional de criminalização.
O relatório também apontou a inexistência de responsabilidade penal das pessoas jurídicas por financiamento do terrorismo, sem que o Brasil tenha demonstrado a existência de um princípio fundamental de seu direito interno que impeça a adoção dessa modalidade de responsabilização.
Se tivesse havido mudanças nesse quadro de 2023 para cá, o país poderia pedir uma reavaliação (re-rating). Demonstradas alterações normativas ou institucionais suficientes, o Estado brasileiro buscaria melhorar sua nota de PC para LC (amplamente conforme; largely compliant em inglês) ou C (conforme).
Quando o progresso do país avaliado não é considerado satisfatório, o § 90 dos Procedimentos (“Procedures”) da 4ª rodada prevê uma escalada de pressão. O escalonamento pode começar com o envio de uma carta do presidente do GAFI aos ministros responsáveis no Executivo, como os da Justiça e das Relações Exteriores, e com uma missão de alto nível ao país.
Mais adiante, o GAFI pode emitir uma declaração pública de insuficiência de cumprimento e recomendar medidas adicionais ou contramedidas. Em hipóteses extremas, a persistência da deficiência no cumprimento da soft law pode levar à suspensão ou ao fim da condição de membro do organismo. As consequências para o sistema financeiro e a atratividade da economia brasileira são facilmente perceptíveis.
A janela de oportunidade está se fechando. A próxima avaliação mútua do Brasil, já na 5ª rodada, terá uma visita in loco, prevista para fevereiro de 2030. A discussão plenária provavelmente se dará em outubro daquele ano. Seria muito grave que o Brasil, como membro do GAFI, chegasse a esse exame ainda exibindo significativas falhas na criminalização do financiamento do terrorismo, que derivam diretamente dos problemas de desenho do tipo penal de terrorismo no art. 2º da Lei 13.260/2016.
O momento é oportuno para recolocar o tema na pauta. A recente decisão do STJ que restabeleceu a condenação do réu por atos preparatórios de terrorismo na Operação Trapiche mostra que o problema não é abstrato e que há, de fato, atividade terrorista no país.
A legislação sobre financiamento do terrorismo precisa estar plenamente alinhada à Recomendação 5. Isso significa, para o governo e o Congresso Nacional, implementar adequadamente a Convenção Internacional para a Supressão do Financiamento do Terrorismo, de 1999.
Melhorar nossa nota no GAFI seria consequência da correção de uma grave deficiência normativa que apontamos há mais de uma década (aqui). Esse “freio de arrumação” precisa ocorrer antes que o tema volte à mesa dos avaliadores em 2030. Quem avisa amigo é.