IA, Sicx e o custo de não decidir
A administração pública tem sido insistentemente chamada a mergulhar no movimento mundial, que reclama inovação como característica exigível também na ação pública. Essa orientação se dá não só no incentivo à adoção do ideal de governo digital [1], mas também no desenho de políticas públicas [2]. Natural que essa mesma onda inovadora se apresentasse no terreno das compras públicas.
A edição já não mais tão recente da Lei 14.133/2021 trouxe para alguns um vezo de frustração, ao argumento de que ela não contemplasse — talvez — institutos ou práticas que se revelassem efetivamente inovadores na seara das compras públicas. Esse passo de mudança identifica-se, inegavelmente, com a edição da Lei nº 15.266 de 21 de novembro de 2025, instituidora do Sistema de Compras Expressas (Sicx), hoje já regulamentado pelo Decreto nº 13.106, de 24 de agosto de 2026, que como se sabe, adota um modelo de comércio eletrônico (estilo marketplace) para aquisições públicas.
Convite à inovação e o fantasma do controle
Não obstante o discurso entusiasmado dos defensores da ideia, identifica-se, entre as estruturas públicas, uma (previsível) cautela em aderir à inovação, numa prática que pode estar a envolver significativa parcela dos aproximadamente R$ 500 milhões dispendidos em contratações públicas das mais diversas naturezas no ano de 2025 [3].
A cautela está associada — é o que se ouve pela rádio corredor das repartições públicas — a um receio de ação do controle que censure o agente de contratação ou gestor mais afinado com a inovação. Afinal, em que pese a edição do já referido Decreto nº 13.106, de 24 de agosto de 2026, restam ainda incontáveis dúvidas relacionadas à implementação em si do referido marketplace. Afinal, cuida-se, segundo a opinião até o momento preponderante na doutrina, de contratações estruturadas como credenciamento, associado pela Lei nº 14.133/2021 à inexigibilidade de licitação, embora o sistema compare e ranqueie as ofertas dos fornecedores credenciados.
O cenário de ainda indeterminação em relação a detalhes da operação de compra, suscita nos profissionais do meio, o (fundado) receio de uma leitura mais conservadora de parte não só diretamente dos órgãos de controle externo mas também de eventuais estruturas institucionais outras incumbidas igualmente da função controle, que com menos familiaridade com o universo das contratações públicas, vejam no uso do Sicx algum tipo de irregularidade — ou, quando menos, de ação prematura.
É de se dizer que é da natureza mesmo do controle a atuação orientada por critérios predominantemente retrospectivos. O universo do controlador é aquele das ações já havidas, de seu resultado positivo ou indesejável. Essa orientação institucional tende a ser ainda mais acentuada quando se cuida de práticas inovadoras, que não se beneficiam nem de uma regulação mais minudente, e menos ainda de uma casuística que possa iluminar a compreensão de seus limites.
A tendência pode ser a de transposição de matrizes de compreensão de institutos outros – até mesmo o do próprio credenciamento, em outras hipóteses previstas no mesmo artigo 79, IV da Lei 14.133/2021 –, que, construídos e aplicados tendo em conta o mercado analógico e seus limites naturais, não serão fonte de inspiração adequada à delimitação do Sicx.
Afasto ainda o argumento de oposição de alguns, fundado na conhecida competência técnica e abertura à inovação do TCU. Afinal, a disposição do TCU não permite por si só antecipar uma previsão de uniformidade na interpretação a ser conferida pelas demais 32 cortes que integram o sistema de contas.
Do receio genérico às perguntas identificáveis
Não obstante essa cultura de conservadorismo que ainda se apresenta como cláusula de bloqueio às inovações no campo de compras públicas, é imperioso reconhecer que a alteração legislativa tem potencial para responder a uma dificuldade real da administração na finalização de compras públicas cotidianas, que não desafiam complexidade maior — e que nem por isso se veem dispensadas de um longo e penoso percurso burocrático.
O caminho de superação desse impasse parece ser a formulação de indagações verificáveis, que possam ocorrer às estruturas de controle que futuramente hão de operar na matéria. Identificados os aspectos que possam suscitar dúvidas às estruturas de controle, é possível investir na construção da decisão administrativa, relacionada ao uso do Sicx, que antecipe esses mesmos questionamentos, mostrando-se suficientemente robustecida em seus critérios determinantes.
É nesse esforço — de oferta de suporte de motivação para as escolhas administrativas associadas ao uso do Sicx — que se pode ter o concurso oportuno da inteligência artificial, doravante identificada simplesmente como IA. O que se está a sustentar é que a IA pode ajudar a converter a apreensão em questões investigáveis, sem produzir uma aparência artificial de segurança.
Tenha o leitor em conta que o juízo de adequação da escolha pública envolve uma vertente de conformidade (associada à análise de legalidade, ou juridicidade, para usar a expressão mais moderna) e, em regra, um juízo de comparação. Dentre um leque de escolhas possíveis, a administração opta por esta em detrimento daquela, por um conjunto de razões que hão de ser identificáveis.
Isso se dará em relação ao Sicx em diversas passagens, a começar pelo uso em si do marketplace, em detrimento, por exemplo, do bom e velho (e já testado) pregão. É em especial nessa vertente da comparação, atividade predominantemente analítica, que modelos de IA podem concorrer para subsidiar e legitimar as escolhas do gestor público. Para provocar o debate, e ainda considerados os limites deste trabalho, propõe-se, de já, três indagações que podem se beneficiar do uso de IA.
IA como mecanismo de apoio à questões básicas envolvidas no uso do Sicx
Um dos primeiros componentes que pode se beneficiar do uso de IA, no que toca ao movimento na direção da adoção do Sicx, é na identificação do que seja efetivamente padronizável — afinal, esta se constitui em condição inafastável posta ao bem e serviço em cogitação, nos termos do artigo 79, IV in fine da Lei 14.133/2021, e, ainda, artigo 2º, III do Decreto nº 13.106, de 24 de agosto de 2026.
Uma resposta mais açodada pode sugerir que a identificação do que se tenha por padronizável seja relativamente intuitiva — e as ilustrações envolverão sempre os suprimentos comuns ao desenvolvimento da atividade meio. O ponto está em que existe vida além do suprimento relacionado ao desenvolvimento das funções burocráticas stricto sensu. Não é ocioso lembrar que a gênese mesmo da institucionalização do Sicx se tem por associada à experiência do hoje deputado federal Daniel Soranz em sua passagem pela Secretaria Municipal de Saúde do Rio de Janeiro — pasta em que o tema dos suprimentos padronizáveis pode se apresentar como óbice substantivo à prestação de um adequado serviço público de saúde.
É preciso, portanto, desde seus primeiros momentos, internalizar a ideia de que o Sicx pode — e deve — compreender produtos outros que não só o intuitivamente padronizável. O desafio está na caracterização do bem ou serviço como objeto de contratação repetida, comparável e não individualizada, tudo nos termos da definição do já referido artigo 2º, III do Decreto nº 13.106, de 24 de agosto de 2026. E para essa finalidade específica, o concurso de modelos de IA pode ser particularmente importante. Afinal, se a aptidão para a repetição é atributo também instintivo, a definição em especial do que seja comparável — suscetível de cotejo por critérios objetivos pertinentes ao resultado pretendido — pode não ser tão automática.
Segunda indagação a ser enfrentada pelo optante pelo Sicx diz respeito ao alcance do planejamento abrangente — expressão contida no artigo 12, I do Decreto nº 13.106, de 24 de agosto de 2026. Em duas camadas se pode ter o auxílio de modelos de IA no que toca ao particular tema do planejamento. Em primeiro plano tem-se que ela pode apoiar a análise de recorrência de contratações daquele mesmo objeto, quantidades anteriormente adquiridas, unidades demandantes e condições gerais contratações anteriores, todos elementos a informar quanto à possibilidade e adequação do giro daquele objeto de contratação em direção ao Sicx.
Já em segundo plano, o modelo de IA pode empreender à análise em relação ao necessário alinhamento do planejamento abrangente, com o Plano de Contratações Anual, para fundamentar quais linhas de fornecimento entram no ETP abrangente e até que limite.
Finalmente, mas não menos importante, uma terceira indagação verificável diz respeito aos termos em que a organização não só planeja, mas organiza a sua adesão ao Sicx. Uma transição do já testado modelo do pregão eletrônico para o marketplace pode ser orientada por um momento inicial de experimentação, que permita uma aferição real de dificuldades e/ou eventuais benefícios de toda ordem, associados à nova espécie de credenciamento. Tal prática experimental estaria a depender da delimitação de objetos, valores ou unidades, acompanhada de critérios prévios de avaliação que orientam a aferição de resultados.
Ainda neste momento inicial de transição, é possível cogitar de apoio de IA na comparação de preços, prazos, entregas e ocorrências com experiências anteriores; tudo isso com vistas a validar — ou não — a opção pelo Sicx em relação a determinados bens ou serviços. A passagem para uma prática institucional consolidada dependeria dos resultados da experimentação examinados a partir dos referidos critérios.
Mesmo superado o momento de transição, é de se dizer que modelos de IA podem desenvolver a mesma função analítica confirmadora — ou não — do acerto da decisão no futuro. Afinal, as condições do mercado mudam, e o próprio Sistema, por seu ineditismo, estará certamente sujeito a ajustes com o curso do tempo.
Qualificando o controle com informações orientadoras da escolha da administração
O resultado último que as aplicações potenciais de IA aqui indicadas apresenta, é o municiamento do controle de um conjunto de informações que permita a recepção do Sicx a partir de dados concretos — e não de um juízo subjetivo inspirado por menor ou maior afinidade com soluções digitais e práticas inovadoras na administração pública.
É sempre útil lembrar que a implantação do Sicx se constituirá exemplo típico da situação referida pelo artigo 22, caput da Lei 13.655/2018 (Lindb), a saber, interpretação de normas sobre gestão pública. Fixar uma matriz de compreensão que permita ao Sicx gerar os resultados positivos que seus entusiastas apontam como possível, dependerá em grande medida, da enunciação desassombrada das “dificuldades reais do gestor e as exigências das políticas públicas a seu cargo, sem prejuízo dos direitos dos administrados.”
A expressão foi demonizada quando da edição da Lei 13.655/2018 — mas ela é um dado de realidade que se apresenta em especial, quando se tem, como é a hipótese, a intercessão entre um vetor de inovação e um de conservação, como é típico do controle.
Muitas são as frases da cultura administrativa que ilustram uma inclinação à inércia e ao conservadorismo. No caso específico do Sicx, põe-se como uma possibilidade, a não decisão — aguardar um hipotético momento de superação de qualquer dúvida ou risco. Esse momento, se for efetivamente alcançável, está longe de se verificar. E nestes termos, o custo de não decidir recairá sobre a população, sujeita ainda às intempéries da contratação pública em seu modelo mais tradicional.
[1] VALLE, Vanice Regina Lírio do; MOTTA, Fabrício. Governo Digital: mapeando possíveis bloqueios institucionais à sua implantação. In MOTTA, Fabrício e VALLE, Vanice Regina Lírio do. Governo Digital e a busca por inovação na Administração Pública. A Lei 14.129, de 29 de março de 2021. 2ª. ed.,Belo Horizonte: Editora Forum, 2025.
[2] CAVALCANTE, Pedro Luiz Costa; CAMÕES, Marizaura Reis de Souza. Inovação pública no Brasil: uma visão geral de seus tipos, resultados e indutores. In CAVALCANTE, Pedro Luis Costa e CAMÕES, Marizaura Reis de Souza. Inovação no setor público: teoria, tendências e casos no Brasil. Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (Ipea), 2017.
[3] COM TREINAMENTOS. Ano de 2025 é marcado pela inovação no mercado de compras públicas brasileiro. COM Treinamentos. Disponível aqui.
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