Legislativo contra Executivo e Judiciário: quem vence?
A topografia de Brasília não é mero capricho de arquiteto. Deriva da teoria política que busca dividir o poder estatal em três órgãos distintos, já que, pela “experiência eterna dos homens”, sabemos que o poder vai até onde encontra limites e que, para evitar o abuso, é necessário que o “poder limite o poder”[1].
O constitucionalismo moderno incorporou essa premissa ao distribuir competências entre diferentes órgãos e criar mecanismos de controle recíproco — os chamados freios e contrapesos. A ideia é impedir a concentração de poder e, no limite, a tirania.
Mas a política não se esgota no desenho constitucional. Na prática, os Poderes também constroem e utilizam freios institucionais que não estão expressamente previstos na Constituição. São procedimentos, interpretações, práticas e prerrogativas que permitem a um poder bloquear, retardar ou condicionar a atuação de outro.
Chamo a atenção aqui para alguns casos recentes de embate do Legislativo contra o Executivo e contra o Judiciário.
Legislativo contra Executivo
Como indica o folclore político, o excesso legiferante do Executivo na edição de medidas provisórias tem sido uma constante desde 1988. A autocontenção esperada com a Emenda Constitucional 32/2001 não veio. E pior, a partir dessa reforma, a pauta do Legislativo passou a ficar sistematicamente trancada por ter sempre alguma MP em regime de urgência.
Foi nesse contexto que, em 2009, o Legislativo reagiu. Em resposta à questão de ordem, o presidente da Câmara, Michel Temer, reinterpretou o art. 62, § 6º, da Constituição, sustentando que a expressão “demais deliberações legislativas” deveria alcançar apenas matérias passíveis de regulamentação por medida provisória.
Essa reinterpretação equilibrou novamente os poderes Executivo e Legislativo ao liberar a pauta do parlamento e não configurou um ato de freio à margem do sistema institucional. Envolveu uma mutação constitucional, chancelada, aliás, pelo próprio Supremo Tribunal Federal (STF)[2], que deu interpretação conforme à Constituição, reduzindo a exegese do dispositivo constitucional.
Caso diferente se deu com a “devolução de medidas provisórias”. Como já mostrado anteriormente, a prática de devolver medidas provisórias apresentou uma evolução ao longo do tempo: de mero gesto político-simbólico, sem efeito na vigência do ato normativo, até a configuração de uma rejeição liminar pelo presidente do Congresso, com a consequente cessação de seus efeitos jurídicos.
O instrumento da devolução não está previsto constitucionalmente, muito menos nos regimentos do Congresso. De início, gerou dúvidas entre doutrinadores, inclusive no próprio Executivo, que por algumas vezes editou posteriormente uma MP revogatória para fechar o caixão dos cadáveres jurídicos[3].
Diante de MPs cada vez mais polêmicas, no entanto, a prática da devolução foi aceita como uma medida adequada para enfrentar, de forma célere, inconstitucionalidades flagrantes, sem que se possa esperar a marcha regular do processo legislativo ordinário.
Trata-se de um freio institucional, em que o Legislativo, como poder autônomo, se levanta como ponto de veto e interdita o caminho do Executivo.
Legislativo contra Judiciário
O Legislativo tem se contraposto ao Judiciário por meio de alguns mecanismos institucionais com previsão expressa: a constitucionalização de políticas públicas (o backlash legislativo no caso da vaquejada é um exemplo), o controle das nomeações pelo Senado e até a ameaça de impeachment de ministros do STF.
À margem dos mecanismos de freio previstos constitucionalmente, há outros casos de disputas entre esses dois Poderes, como na controvérsia entre Câmara e STF quanto à cassação (automática ou não) de deputados condenados criminalmente.
No entanto, um dos casos mais marcantes de embate entre Legislativo e Judiciário deu-se em dezembro de 2016, quando o ministro Marco Aurélio, do STF, proferiu decisão cautelar no âmbito da ADPF 402, determinando o afastamento imediato do senador Renan Calheiros da presidência do Senado.
A ADPF questionava a possibilidade de que parlamentar réu em processo criminal pudesse ocupar a linha sucessória da presidência da República. Uma vez que o senador Renan se tornou réu em inquérito aberto pelo próprio STF, o ministro Marco Aurélio determinou seu afastamento liminar da presidência do Senado em 5 de dezembro de 2016.
No dia seguinte à decisão monocrática, a Mesa Diretora do Senado se reuniu e publicou decisão assinada por todos os seus membros, resolvendo “aguardar a deliberação final do Pleno do Supremo Tribunal Federal”.
Em outras palavras: decidiu não cumprir de imediato a liminar. Alguns senadores reclamaram em plenário contra a resolução, argumentando que “decisão judicial se cumpre”.
Entre seus considerandos, a Mesa evocou a independência do Poder Legislativo e o fato de que a liminar deveria ainda ser confirmada pelo pleno do STF.
Diante do impasse, o plenário do STF se reuniu na mesma semana e cassou parcialmente a liminar, mantendo o senador Renan na presidência do Senado, mas dizendo que ele não poderia assumir a presidência da República por figurar como réu em processo criminal.
Três Poderes: disputa ou harmonia
Independência e harmonia entre os Poderes não significam ausência de conflito. Ao contrário: pressupõem que o conflito possa existir sem que a ordem institucional seja destruída. Há mecanismos previstos para que nenhum poder se eleve além de sua estatura constitucional.
A vida política, porém, é dinâmica. Nos últimos anos, diante do alargamento do Executivo em áreas questionáveis, foi tolerada uma jurisprudência de exceção, o que levou, por sua vez, ao crescimento do Judiciário, em especial do STF, em especial dos seus ministros individualmente.
Como visto nos casos analisados, há freios institucionais que um poder impõe sobre outro, mesmo sem previsão expressa. O Legislativo tem espaço ativo nessa disputa conciliatória pela harmonia. O controle recíproco é saudável para corrigir abusos, pois se um Poder deixa de encontrar resistências, a própria ideia de separação de poderes perde sua função.
Mas fica um alerta: quando a resistência se transforma em descumprimento sistemático, o remédio pode ser pior que a doença. Freios institucionais devem ser utilizados com parcimônia.
[1] MONTESQUIEU. O Espírito das Leis. São Paulo: Martins Fontes, 1996, p. 166
[2] Mandado de Segurança 27.931
[3] A MPV 671 revogou a MP 669, devolvida pelo senador Renan Calheiros; e a MP 981 revogou a MP 979, devolvida pelo senador Rodrigo Pacheco.