Provimento 231 do CNJ: regulamentar não é legislar, muito menos condicionar a jurisdição

Há uma fronteira que não pode ser ultrapassada, mesmo quando os objetivos perseguidos são legítimos: aquela que separa a regulamentação da criação autônoma do Direito. O Provimento nº 231/2026 da Corregedoria Nacional de Justiça recoloca essa fronteira no centro do debate. O ato estabelece critérios nacionais para cadastro, nomeação, distribuição, monitoramento, remuneração, transparência e responsabilização dos administradores judiciais e contém medidas importantes para o aperfeiçoamento das recuperações judiciais e falências. Transparência, produção de dados, fiscalização e controle de conflitos de interesse são objetivos legítimos e desejáveis. O problema reside em outro lugar.

Gil Ferreira/CNJ

Começa quando a regulamentação deixa de organizar a aplicação da lei e passa a modificar o regime jurídico criado pelo legislador, transformando parâmetros legais em proibições que a lei não estabeleceu e, de maneira ainda mais sensível, quando interfere na forma pela qual o magistrado exerce sua independência decisória.

É precisamente o que ocorre em alguns pontos centrais do Provimento nº 231/2026.

CNJ tem poder normativo, mas esse poder tem limites

Não se ignora a competência normativa do CNJ. A Constituição, no artigo 103-B, § 4º, I, autoriza a expedição de atos regulamentares, mas impõe uma condicionante decisiva: devem ser editados “no âmbito de sua competência” institucional. Não se trata de expressão lateral ou letra fria da Constituição. O artigo 103-B atribuiu ao CNJ o controle da atuação administrativa e financeira do Poder Judiciário e do cumprimento dos deveres funcionais dos magistrados. Não lhe atribuiu competência legislativa e tampouco jurisdicional.

Spacca

Na ADI nº 3.367/DF, o STF delimitou a posição institucional do CNJ: o conselho exerce atribuições administrativas, financeiras e disciplinares, sem ingressar no desempenho da função jurisdicional propriamente dita.

Existe aí um paradoxo. O mesmo artigo 103-B, § 4º, I, que confere poder regulamentar ao CNJ também lhe impõe o dever de zelar pela autonomia do Poder Judiciário. A autonomia judicial, portanto, é objeto de proteção institucional do conselho e, ao mesmo tempo, limite ao exercício de seu poder normativo.

A doutrina converge neste ponto. O regulamento é ato normativo, mas não possui valor legislativo [1]. Sua função é desenvolver, concretizar e tornar operativa a disciplina normativa antecedente [2] e pode preencher pontualmente espaços técnicos necessários à sua execução [3]. Não pode, entretanto, substituir a escolha do legislador por outra formulada administrativamente [4].

A diferença parece abstrata até que se examine o Provimento nº 231/2026. Então ela se torna bastante concreta.

Nem toda competência do CNJ pertence à corregedoria

Há, ainda, uma segunda questão, anterior ao próprio exame de constitucionalidade do provimento. O ato foi editado monocraticamente pela Corregedoria Nacional de Justiça. Ocorre que a competência normativa do conselho não é indistintamente distribuída entre seus órgãos.

O artigo 8º, X e XI, do Regimento Interno autoriza o corregedor a expedir atos normativos em matéria relacionada à competência da Corregedoria e, ao mesmo tempo, lhe atribui propor ao Plenário atos regulamentares destinados a assegurar a autonomia, a transparência e a eficiência do Judiciário. A arquitetura regimental não é acidental. Há matérias inseridas no âmbito correcional e administrativo da Corregedoria e outras cuja regulamentação pertence ao plenário do CNJ.

O próprio Regulamento Geral da Corregedoria determina que seus atos normativos sejam expedidos “no âmbito de sua competência”. E a Resolução CNJ nº 655/2025 disciplinou a elaboração dos atos normativos do conselho, prevendo procedimento de análise, conformidade e deliberação para aqueles submetidos ao Plenário.

A forma do ato, portanto, não cria competência. A distinção se torna decisiva quando o Provimento nº 231/2026 deixa o domínio dos cadastros, da transparência e do monitoramento para estabelecer impedimentos materiais, critérios econômicos gerais e mecanismos incidentes sobre decisões jurisdicionais.

Há aqui, portanto, dois problemas distintos: é preciso perguntar se o próprio CNJ poderia criar determinada disciplina por ato regulamentar e, somente depois, se ela poderia ser editada monocraticamente pela Corregedoria.

Quando o cadastro se transforma em impedimento

O artigo 7º veda a nomeação do administrador judicial que já atue em três ou mais recuperações judiciais de “grande porte”, categoria definida pelo próprio Provimento a partir de um único critério: passivo sujeito superior a R$ 300 milhões. A vedação é nacional e deve ser operacionalizada por mecanismo eletrônico impeditivo. Não se trata apenas de informação para que o magistrado avalie carga de trabalho, concentração de nomeações, estrutura profissional ou capacidade de atendimento. Trata-se de proibição objetiva de nomeação.

A diferença jurídica é profunda. A Lei nº 11.101/2005 estabeleceu seu próprio sistema. O artigo 21 define requisitos para a escolha do administrador judicial. O artigo 30 estabelece hipóteses de impedimento. E o artigo 52, I, atribui ao juiz a sua nomeação. Converter sistema de informação em causa automática de impedimento não prevista na lei afronta a legalidade.

O  critério escolhido também merece atenção. Passivo superior a R$ 300 milhões revela dimensão econômica, não necessariamente complexidade. Sacramone [5] aponta fatores como volume e dificuldade das atividades, necessidade de auxiliares, atuação fora da comarca e número de credores. O próprio Provimento, em outros dispositivos, considera equipe, horas, atividades, custos, deslocamentos e duração. Para criar o impedimento, porém, reduz a análise a uma única variável econômica.

A preocupação com sobrecarga e concentração é legítima. O instrumento jurídico escolhido para enfrentá-la é que suscita o problema. Informar não é impedir.

Lei nº 11.101/05 não criou uma tabela de remuneração

O artigo 24 da Lei nº 11.101/2005 atribui ao juiz a fixação da remuneração segundo três elementos: capacidade de pagamento do devedor, complexidade do trabalho e valores praticados no mercado para atividades semelhantes. O legislador estabeleceu limites máximos, mas não criou percentual ordinário nem faixas vinculadas ao passivo, tampouco autorizou que um dos critérios absorvesse os demais.

O Provimento nº 231/2026 adota metodologia absolutamente diversa para recuperações com passivo sujeito superior a R$ 300 milhões. O artigo 15 prevê observância preferencial de Tabela de Referência, presume proporcional a remuneração situada em seus parâmetros e o Anexo I fixa percentuais regressivos por faixas econômicas. O ato afirma que a tabela busca “densificar” os valores praticados no mercado previstos no artigo 24.

É justamente aí que se encontra o problema. Densificar um conceito jurídico aberto pode significar oferecer elementos que auxiliem sua aplicação [6]. Não pode significar substituir a estrutura decisória criada pela lei [7]. O legislador estabeleceu uma análise multifatorial. A regulamentação transforma o valor do passivo em fórmula econômica, ao arrepio da legislação vigente. Não é a mesma coisa. O passivo pode, evidentemente, integrar a avaliação da complexidade e dos valores de mercado. O que ele não pode fazer é absorver os demais critérios que a própria lei expressamente determinou que fossem examinados. Não se está, com isso, a defender honorários excessivos ou a aplicação automática do teto de 5%. Muito pelo contrário. A própria Lei nº 11.101/2005 impede essa conclusão ao exigir a consideração da capacidade de pagamento, da complexidade e dos valores praticados no mercado. A remuneração deve ser proporcional, justa e compatível com o trabalho efetivamente desenvolvido [8].

A questão jurídica é outra: quem pode transformar esses critérios em uma fórmula geral, abstrata e previamente estabelecida? Se o legislador deliberadamente atribuiu essa ponderação ao magistrado, parece difícil sustentar que um ato administrativo possa reconstruir o modelo e predeterminar o seu resultado.

A analogia examinada por Ricardo Dal Pizzol [9] ao estudar a Resolução CNJ nº 236/2016 é particularmente pertinente: o poder regulamentar do Conselho não autoriza transformar uma faculdade legal do magistrado em obrigação ou predeterminar percentual quando a lei confiou essa valoração ao caso concreto.

Preferencial, mas com presunção, valores fixos e obrigatoriedade de comunicação à Corregedoria?

À primeira leitura, seria possível afirmar que a tabela é simplesmente orientativa, uma vez que o artigo 15 utiliza a expressão “preferencialmente”. Mas a análise do Provimento não pode parar nessa expressão. O § 2º estabelece presunção de proporcionalidade para a remuneração fixada dentro da tabela. A observação nº 2 do Anexo afirma que, nas faixas II a VI, os valores são “fixos”. E o § 4º determina que o magistrado que se afaste do referencial cumpra exigências específicas de verificação e fundamentação e comunique a decisão à Corregedoria Nacional no prazo de cinco dias.

O problema não está no dever de fundamentação, inerente a toda decisão judicial. Está na assimetria argumentativa: a decisão que segue a tabela recebe presunção administrativa de proporcionalidade; a que diverge, mesmo fundada nos critérios legais, suporta ônus adicional e deve ser comunicada ao órgão que editou o parâmetro. A tabela, assim, deixa de ser fonte neutra de informação e passa a ocupar posição privilegiada na estrutura de justificação da decisão judicial.

Tomio e Robl Filho [10] distinguem a accountability judicial comportamental, institucional e decisional. O CNJ exerce legitimamente mecanismos de controle relacionados à conduta funcional e à dimensão administrativa da atuação judicial. O problema surge quando o controle se aproxima do próprio conteúdo da decisão.

É exatamente esse risco que deve ser observado aqui. A comunicação de uma decisão à Corregedoria, isoladamente considerada, pode perfeitamente atender a finalidades estatísticas, informacionais e de transparência. A dificuldade surge de sua combinação com a presunção de proporcionalidade da tabela, a fundamentação especial exigida para sua superação e a definição de determinadas faixas como valores fixos. É o conjunto, e não cada elemento isoladamente, que produz a tensão constitucional, quiçá a própria inconstitucionalidade.

Governança judicial não pode se transformar em legislação administrativa

Não é necessário rejeitar integralmente o Provimento nº 231/2026 para reconhecer seus problemas. Cadastro nacional, transparência, produção de dados, registro de pagamentos, fiscalização, monitoramento e mecanismos contra conflitos de interesse podem representar avanços na governança dos processos de insolvência.

Uma crítica juridicamente séria precisa reconhecer isso. Justamente por reconhecer a legitimidade desses objetivos é possível identificar o momento em que o instrumento utilizado deixa de ser compatível com eles.

Não se pode converter competência regulamentar em autorização para criar impedimentos que a Lei nº 11.101/2005 não criou, substituir critérios legais plurais por percentuais administrativamente predeterminados ou estabelecer mecanismos capazes de conformar indiretamente o conteúdo de uma decisão que a própria lei confiou ao magistrado.

Nem mesmo eventual edição dessas regras pelo Plenário resolveria o problema material. A competência da Corregedoria é questão autônoma, mas existe limite anterior e mais profundo: um ato do Plenário pode superar vício de repartição interna de competências, mas não pode transformar competência administrativa em legislativa ou jurisdicional.

A Constituição não funciona dessa maneira.

Paradoxo final

Há um paradoxo quando a tentativa de uniformizar o sistema termina criando fonte de conflito entre a disciplina legislativa e a disciplina administrativa.

O magistrado deve aplicar a Lei nº 11.101/2005. Se a lei lhe determina considerar capacidade de pagamento, complexidade e valores de mercado, não parece juridicamente admissível que o exercício dessa competência seja tratado como uma espécie de afastamento excepcional de um padrão criado administrativamente.

A lógica deveria ser precisamente inversa. O ponto de partida é a lei. O regulamento existe para torná-la operativa, sempre de acordo com os seus limites, não para ocupar o seu lugar [11]. Eficiência, uniformidade e previsibilidade são valores relevantes para qualquer sistema judicial. Mas não constituem fonte autônoma de competência normativa [12].

No Estado Democrático de Direito, boas intenções não dispensam a observância dos meios constitucionalmente previstos para alcançá-las. Esse talvez seja o aspecto essencial do debate suscitado pelo Provimento nº 231/2026: o problema não está no poder normativo do Conselho Nacional de Justiça, mas no risco de sua transformação em poder legislativo ou jurisdicional.

Regulamentar é necessário. Legislar por provimento e condicionar a jurisdição, não.

 

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^[1] CANOTILHO, J. J. Gomes. Direito constitucional e teoria da constituição. 7. ed. 5. reimp. Coimbra: Almedina, 2003, p. 833.

^[2] RUARO, Regina Linden; CURVELO, Alexandre Schubert. O poder regulamentar (autônomo) e o Conselho Nacional de Justiça: algumas anotações sobre o poder regulamentar autônomo no Brasil. Revista dos Tribunais, São Paulo, ano 96, v. 858, p. 103-129, abr. 2007, p. 114.

^[3] SAMPAIO, José Adércio Leite. O Conselho Nacional de Justiça e a independência do Judiciário. Belo Horizonte: Del Rey, 2007, p. 277.

^[4] DELFINO, Lúcio; SILVEIRA, Marcelo Pichioli da. A função do Conselho Nacional de Justiça e os limites de sua competência normativa. In: LEITE, George Salomão; STRECK, Lenio Luiz; NERY JR., Nelson (org.). Crise dos Poderes da República. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2017, p. 7.

^[5] SACRAMONE, Marcelo Barbosa. Comentários à Lei de Recuperação de Empresa e Falência. 6. ed. Rio de Janeiro: Saraiva Jur, 2025. E-book, p. 148.

^[6] SAMPAIO, op. cit., p. 277.

^[7] RUARO; CURVELO, op. cit., p. 114.

^[8] BEZERRA FILHO, Manoel Justino. Lei de recuperação de empresas e falência: Lei 11.101/2005 comentada artigo por artigo. 18. ed. rev., atual. e ampl. São Paulo: Thomson Reuters Brasil, 2026, p. 140.

^[9] PIZZOL, Ricardo Dal. Limites do poder regulamentar do Conselho Nacional de Justiça. Estudo de um caso: Resolução CNJ nº 236/16. In: PRETTO, Renato Siqueira de; KIM, Richard Pae; TERAOKA, Thiago Massao Cortizo (coord.). Federalismo e Poder Judiciário. São Paulo: Escola Paulista da Magistratura, 2019, p. 325-326.

^[10] TOMIO, Fabrício Ricardo de Limas; ROBL FILHO, Ilton Norberto. Accountability e independência judiciais: uma análise da competência do Conselho Nacional de Justiça (CNJ). Revista de Sociologia e Política, Curitiba, v. 21, n. 45, p. 29-46, 2013, p. 30 e 41.

^[11] DELFINO; SILVEIRA, op. cit., p. 7.

^[12] TAVARES, André Ramos. Curso de Direito Constitucional. 24. ed. Rio de Janeiro: Saraiva Jur, 2026. E-book, p. 843.

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