Resoluções, essas desconhecidas do mundo jurídico

Pensar que as resoluções são só de um tipo. Tratar de forma indistinta as resoluções das casas legislativas e as resoluções administrativas editadas pelas autoridades de alto escalão no Poder Executivo. Atribuir a todas as resoluções natureza infralegal. Esses são mais alguns dos equívocos que cometem (alguns) juristas e tribunais, a serem somados à lista que este espaço vem tentando compilar em matéria de processo legislativo. Essa incompreensão pode ser uma das razões do problema mencionado na coluna passada sobre os regimentos internos das casas legislativas.

Spacca

Infelizmente, o nomen iuris resolução é multívoco: traz dentro de si referência a conceitos e institutos jurídicos diversos, que não se confundem. Assimilar essa diferença é necessário para compreender a confusão acarretada pela homonímia e atentar para a discrepância entre as resoluções das casas legislativas a que se refere o artig 59, inciso VII, da Constituição e as resoluções administrativas previstas no artigo 9º do Decreto nº 12.002, de 22 de abril de 2024 — que estabelece normas para elaboração, redação, alteração e consolidação de atos normativos, tendo em vista o disposto na Lei Complementar nº 95, de 26 de fevereiro de 1998. [1] No âmbito específico de aplicação do Decreto nº 12.002, a denominação resolução é reservada aos atos normativos inferiores ao decreto editados por órgãos colegiados.

A literatura que enfatiza o problema em torno das resoluções é escassa.

Nelson de Sousa Sampaio, em comentário à Constituição de 1946 e logo à de 1967 — que permanece válido para a Constituição atual — já alertava para esse problema quanto às resoluções:

“Eis outra palavra cujo emprêgo tem suscitado controvérsias ao longo de nossa história constitucional. A Constituição de 1891 deu a um capítulo, e a de 1934 a uma seção a epígrafe “Das Leis e Resoluções”, que também aparece na Carta do Estado Nôvo. Aquelas referências a “resoluções”, que não reapareciam em nenhum outro dispositivo constitucional, só serviram para criar confusões (…)” [2]

Então avança:

“(…) As resoluções de cada uma das duas casas legislativas tinham objetos mais variados, mas se poderia tentar uma definição, dizendo que elas versavam sôbre as matérias da competência privativa de cada ramo do Congresso, que não cabiam nos ‘limites do simples ato administrativo’”. [3]

E arremata:

“Desde a Emenda nº 18, de 1965, e com maior razão depois da Constituição de 1967, tornou-se impossível uma definição material de resolução, ainda que aproximada, como a tentada acima. Não se pode aprisionar num conceito o conteúdo dos atos ora rotulados de “resolução”. Nessa impossibilidade, o recurso é dizer que “resoluções” são todos os atos assim batizados pela Constituição e pelos Regimentos Internos do Poder Legislativo. (…)”. [4]

O problema quanto às resoluções, como se vê, não é de hoje. Essas de que trata Sampaio, especificamente, são precisamente a espécie legislativa a que se refere o artigo 59, inciso VII, da Constituição de 1988 — editadas pelas casas legislativas com fundamento em seu poder de auto-organização (artigo 2º c/c arts. 51, inciso IV, e 52, inciso XIII, no plano federal) ou no exercício de competências específicas atribuídas pela Constituição (como a fixação de limites para operações de crédito, estabelecimento de alíquotas do ICMS, suspensão da execução de lei declarada inconstitucional). Por mais que Aurelino Leal tenha afirmado que a distinção entre o projeto de lei e o de resolução seja “pura verbiagem”, [5] as resoluções são necessárias enquanto espécie legislativa autônoma em relação às leis e às demais.

Isso porque concretizam o poder normativo constitucionalmente conferido às Casas Legislativas, sem necessidade de que estas aprovem lei em sentido formal, pois não faria sentido nem a fase de sanção ou veto presidencial (indispensável à aprovação das leis nos termos do artigo 66 da Constituição), nem a aprovação bicameral, para a materialização das suas competências constitucionais e para disciplina de assuntos inerentes à autonomia parlamentar e demais matérias interna corporis. Daí que as resoluções editadas pela Câmara e pelo Senado, quando veiculam disciplina normativa, são atos normativos primários, dotados de generalidade e abstração, que instituem direitos e criam obrigações, situados no mesmo plano hierárquico das leis e retiram seu fundamento de validade diretamente da Constituição.

Como se explicava no início do texto, ao que tudo indica, a dificuldade dos juristas com as resoluções enquanto espécie normativa está em que as resoluções das Casas Legislativas convivem com outra espécie também chamada resolução, mas cuja lógica é totalmente diversa. Tratam-se das resoluções de caráter administrativo, oriundas do Poder Executivo, constituindo atos secundários, infralegais (mais precisamente, no nível quaternário da hierarquia das normas: Constituição > leis > decretos > resoluções administrativas). Existem, ainda, as resoluções editadas pelo Poder Judiciário, pelo Ministério Público, pelos Tribunais de Contas, pelo CNJ e pelo CNMP, entre outros órgãos autônomos, mas essas não serão aprofundadas hoje.

No âmbito da Administração Pública federal abrangido pelo Decreto nº 12.002, de 22 de abril de 2024, as resoluções administrativas têm o mesmo status das instruções normativas e portarias, as quais são editadas por uma ou mais autoridades singulares, enquanto as resoluções administrativas são emanadas de órgãos colegiados também como atos normativos inferiores a decreto. Em teoria, como atos secundários, não podem instituir autonomamente obrigações primárias sem fundamento legal. Podem, entretanto, detalhar deveres previstos em lei e produzir efeitos sobre administrados e agentes regulados, desde que respeitados os limites da competência normativa atribuída ao órgão.

O próprio artigo 9º do Decreto nº 12.002, no entanto, admite que essa divisão dos atos inferiores ao decreto em resoluções e em instruções normativas e portarias não exaure as múltiplas formalizações da atividade administrativa, existindo outras denominações utilizadas na prática administrativa — como carta circular, circular, comunicado, decisão normativa, despacho, orientação normativa, parecer de orientação, instrução de serviço, norma de execução, norma-regulamentadora, ofício-circular, regimento, regulamento técnico, regulamento técnico da qualidade, entre outras nomenclaturas —, a despeito de o Decreto nº 12.002 tentar uniformizar a terminologia para a Administração Federal. Assim, a rigor, a posição de um ato administrativo normativo depende mais de sua competência, do seu fundamento de validade e da relação com os demais atos, e não apenas de seu nome.

Poucos administrativistas fazem o alerta para que não se confundam os conceitos que emanam do termo multívoco resoluções, destacando que as resoluções enquanto espécie de ato administrativo não guardam relação com as resoluções editadas pelo Poder Legislativo. Conforme Maria Sylvia Zanella Di Pietro:

“Resolução e portaria são formas de que se revestem os atos, gerais ou individuais, emanados de autoridades outras que não o Chefe do Executivo (…) Não se confunde a resolução editada em sede administrativa com a referida no art. 59, inciso VII, da Constituição Federal. Nesse caso, ela equivale, sob o aspecto formal, à lei, já que emana do Poder Legislativo e se compreende no processo de elaboração das leis, previsto no artigo 59”. [6]

Igualmente, José dos Santos Carvalho Filho assevera:

“Resoluções são atos, normativos ou individuais, emanados de autoridades de elevado escalão administrativo, como, por exemplo, Ministros e Secretários de Estado ou Município, ou de algumas pessoas administrativas ligadas ao Governo. Constituem matéria das resoluções todas as que se inserem na competência específica dos agentes ou pessoas jurídicas responsáveis pela sua edição.”[7]

E prossegue:

“Tais resoluções são típicos atos administrativos, tendo, portanto, natureza derivada, pressupõem sempre a existência de lei ou outro ato legislativo a que estejam subordinadas. Destarte, não se confundem com as resoluções previstas no texto constitucional, como é o caso das relacionadas no art. 59, inciso VII, que integram o processo legislativo. Trata-se de atos autônomos e de natureza primária, não se configurando como atos administrativos propriamente ditos.” [8]

Não obstante a clareza dos autores mencionados, a confusão está instaurada na prática. E a repercussão institucional desse problema é de grande calado para as casas legislativas, que vêm encontrando dificuldades para ver suas resoluções prestigiadas junto ao Poder Judiciário. Há decisões judiciais que as afastam, sob o argumento de que são ilegais; outras as equiparam a atos infralegais, e não a atos normativos primários equivalentes às leis, especialmente diante do conceito constitucional de lei federal (no caso das resoluções da Câmara e do Senado) para fins de cabimento de recurso especial segundo o artigo 105, inciso III, alínea a, da Constituição. [9]

Isso só revela o problema mencionado na participação de hoje, desconsiderando o artigo 59, inciso VII, da Constituição e o poder de auto-organização das casas legislativas. No caso do Senado, por exemplo, um sem-número de resoluções disciplinam a atividade administrativa da casa e, não raro, decisões judiciais negam vigência a essas normas e deixam de reconhecer as resoluções como atos normativos primários.

Ao mesmo tempo, o Supremo Tribunal Federal atribui carga normativa suficiente para que as resoluções das Casas Legislativas sejam suscetíveis ao controle de constitucionalidade em abstrato. Há várias decisões nesse sentido: ADIs 806-MC (sobre o plano de carreira da Câmara dos Deputados), 871-MC (sobre a gratificação de atividade legislativa do Senado Federal), 3786 e 3845 (sobre a competência para fixar limites e condições de operações de crédito), 3929 e 4170 (sobre resoluções editadas com base no art. 52, inciso X, da Constituição), 4858 (sobre a competência para fixar as alíquotas interestaduais do ICMS), etc.

De forma concreta, na Pet 12.020, decisão monocrática da ministra Cármen Lúcia arquivou a notícia-crime relativa a suposto uso irregular da cota parlamentar por senador, por atipicidade, porquanto os gastos estavam previstos, dentro dos limites e comprovados conforme a regulamentação da Ceaps (Cota para o Exercício da Atividade Parlamentar dos Senadores), cuja base normativa compreende a Resolução do Senado Federal nº 10/2004, o Ato da Comissão Diretora nº 3/2003, e o Ato do Primeiro-Secretário do Senado nº 5/2014. A decisão considerou inexistente prática ilícita ou criminosa no caso, por estar amparada no sistema normativo interno do Senado, sobretudo ante a falta de quaisquer indícios de falsidade, desvio de recursos ou utilização para fins estranhos à atividade parlamentar. O caso é um exemplo de reconhecimento de que a normatividade interna das Casas Legislativas não se esgota nas resoluções.

O contraste de decisões como essas do STF, em comparação às de outras instâncias e tribunais, aponta para a necessidade de uniformização. A raiz mais profunda do problema pode ser a ausência da disciplina de processo legislativo nos currículos das faculdades de Direito (abordada aqui), a predominância de um pensamento antiparlamentar ou outras razões somadas. O fato é que interessa ao campo de estudo da elaboração legislativa a que se dedica esta Fábrica de Leis ver as espécies de normas adequadamente aplicadas no Judiciário.

A homonímia resolução legislativa versus resolução administrativa atrai o alerta para que essas duas espécies não sejam tratadas como se fossem da mesma escala hierárquica: a primeira é espécie legislativa, ato normativo primário com força e status de lei, enquanto a segunda é forma de exteriorização da atividade administrativa normativa. Rebaixar as resoluções das casas legislativas a atos infralegais esvazia as competências dos artigos 51, inciso IV, 52, XIII, e 59, VII, da Constituição.

Assim como a preocupação com as demais espécies normativas em geral, como dito, esse é um tema ainda pouco explorado pela literatura. Neste artigo, inventariamos quatro espécies extintas no ordenamento brasileiro: os decretos-leis, as leis constitucionais, os atos institucionais e os atos complementares. Mas ainda há muito espaço para a literatura sistematizar as outras espécies normativas e, especialmente, para desenvolver uma teoria sobre a atividade normativa interna das casas legislativas, estabelecendo a relação entre conteúdo e forma das demais espécies em relação às resoluções. Com isso, talvez diversos equívocos judiciais fossem evitados.

__________________________________________________________________

[1] Art. 9º  Os atos normativos inferiores a decreto serão editados sob a denominação de:
I – instruções normativas e portarias – atos normativos editados por uma ou mais autoridades singulares; e
II – resoluções – atos normativos editados por colegiados.
1º O disposto no caput não afasta a possibilidade de:
I – uso de outras denominações de atos normativos por força de exigência legal;
II – edição de instruções normativas, portarias ou resoluções conjuntas;
III – edição de portarias ou resoluções com atos de pessoal; ou
IV – manutenção de atos normativos editados anteriormente a 3 de fevereiro de 2020 com outras denominações.
2º Os atos de pessoal de que trata o inciso III do § 1º:
I – referem-se a agentes públicos nominalmente identificados;
II – não contêm ementa; e
III – são designados, na epígrafe, com o título “PORTARIA” ou “RESOLUÇÃO”, seguido da numeração sequencial e da data de assinatura.

[2] SAMPAIO, Nelson de Sousa. Do processo legislativo. São Paulo: Edição Saraiva, 1968, p. 55.

[3] SAMPAIO, Nelson de Sousa. Do processo legislativo. São Paulo: Edição Saraiva, 1968, p. 56.

[4] SAMPAIO, Nelson de Sousa. Do processo legislativo. São Paulo: Edição Saraiva, 1968, p. 56-57.

[5] LEAL, Aurelino. Theoria e Prática da Constituição Federal Brasileira. Parte Primeira: Da Organisação Federal do Poder Legislativo (Arts. 1 a 40).  Rio de Janeiro: F. Briguiet e Cia. Editores, 1925, p. 819.

[6] DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 32. ed. Rio de Janeiro: Forense, 2019, p. 270-271.

[7] CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de Direito Administrativo. 23. ed. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2010, p. 149-150.

[8] CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de Direito Administrativo. 23. ed. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2010, p. 149-150.

[9] Art. 105. Compete ao Superior Tribunal de Justiça: (…) III – julgar, em recurso especial, as causas decididas, em única ou última instância, pelos Tribunais Regionais Federais ou pelos tribunais dos Estados, do Distrito Federal e Territórios, quando a decisão recorrida: a) contrariar tratado ou lei federal, ou negar-lhes vigência;

O post Resoluções, essas desconhecidas do mundo jurídico apareceu primeiro em Consultor Jurídico.