Comissões de soluções fundiárias não têm prazo de validade

Em processos relacionados a conflitos fundiários coletivos, uma discussão tem produzido consequências práticas relevantes: as Comissões de Soluções Fundiárias (CSFs) só devem atuar em ocupações formadas até 31 de março de 2021? A resposta é negativa. Confundir o marco temporal do regime de transição da Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental (ADPF) nº 828 com o alcance da política instituída pela Resolução nº 510/2023 do Conselho Nacional de Justiça (CNJ) restringe indevidamente um mecanismo permanente de tratamento adequado desses litígios.

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A controvérsia nasce de uma premissa compreensível, mas conduz a uma conclusão equivocada. As tutelas proferidas pelo Supremo Tribunal Federal na ADPF 828 tiveram origem no contexto da pandemia de Covid-19. A Lei 14.216/2021, por sua vez, adotou 31 de março de 2021 como referência para medidas excepcionais relacionadas a desocupações e remoções coletivas. A partir daí, passou-se a sustentar, em algumas demandas, que ocupações posteriores não estariam sujeitas às condicionantes do regime de transição nem à intervenção das comissões.

Essa leitura reúne, sob uma única disciplina, providências que compartilham origem histórica, mas possuem natureza e alcance distintos. A crise sanitária e social agravou a vulnerabilidade habitacional, intensificou o risco de despejos coletivos e motivou a atuação do STF. O regime transitório estabelecido pela corte e a política judiciária que veio a ser regulamentada pelo CNJ, entretanto, não se confundem.

Na quarta tutela provisória incidental da ADPF 828, referendada pelo Plenário, o STF disciplinou a retomada das ordens de desocupação anteriormente suspensas. Para tanto, determinou a criação imediata, por todos os tribunais, de “Comissões de Conflitos Fundiários”, tomando como referência a experiência do Tribunal de Justiça do do Paraná (TJ-PR). Atribuiu-lhes a realização de visitas técnicas, audiências de mediação e, sobretudo, a proposição de estratégias graduais e escalonadas para a execução das decisões, sem retirar do juiz da causa a competência decisória.

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A decisão também estabeleceu salvaguardas para o cumprimento de ordens judiciais de remoção coletiva de pessoas vulneráveis. Previu, dentre outras medidas, ciência prévia e escuta dos representantes das comunidades, prazo razoável para desocupação e encaminhamento das pessoas em situação de vulnerabilidade a abrigos ou locais dignos, vedada a separação familiar. Formou-se, assim, um regime procedimental mínimo para administrar um problema emergencial específico: a retomada de execuções paralisadas em razão da pandemia.

Jurisprudência posterior aplicou esse regime conforme aderência de cada caso ao paradigma

Nas Reclamações nº 59.975 e 67.284, por exemplo, o STF exigiu demonstração efetiva de visita técnica, consulta às comunidades, planejamento escalonado, oferta de alternativas habitacionais e articulação interinstitucional. Em outros casos, como as Reclamações nº 62.859 e 62.994, afastou a alegação de descumprimento quando não identificada a necessária correspondência entre a situação concreta e a decisão proferida na ADPF.

Nessa mesma linha, as Reclamações nº 57.283 e 63.853 reconheceram a inaplicabilidade do regime de transição a ocupações iniciadas depois de 31 de março de 2021. Tais decisões delimitam o alcance da tutela provisória da ADPF 828. Não afastam, contudo, a política judiciária permanente instituída pela Resolução CNJ nº 510/2023, tampouco impedem o emprego de técnicas estruturantes nos processos em curso.

A distinção é decisiva. A ADPF 828, por meio de decisão jurisdicional e provisória, fixou condições para a retomada de ordens que haviam sido suspensas. A Resolução CNJ nº 510/2023, editada no exercício do poder normativo e da competência de gestão do CNJ, previstos no artigo 103-B, § 4º, I, da Constituição, institucionalizou estruturas administrativas perenes. A primeira medida funcionou como catalisadora; a segunda transformou a experiência acumulada em política judiciária nacional.

Dita resolução internalizou e detalhou as diretrizes traçadas pelo STF. Organizou a composição e o funcionamento das comissões, conferiu-lhes atribuições próprias e as definiu, nos casos judicializados, como órgãos auxiliares do juízo natural. A competência para decidir permanece no juízo de origem, enquanto as comissões oferecem apoio técnico para diagnosticar o conflito, aproximar os atores envolvidos e construir respostas compatíveis com sua complexidade.

Não se trata, portanto, de substituir o juiz da causa nem de criar instância revisora de decisões possessórias. A comissão não suspende ordens por autoridade própria, não redefine a titularidade do imóvel e não impede o exercício da jurisdição. Sua atuação qualifica a formação e a execução das decisões mediante técnicas adequadas a litígios coletivos, frequentemente marcados por múltiplos interesses, vulnerabilidades sociais e repercussões que ultrapassam os limites subjetivos do processo.

A própria arquitetura da Resolução CNJ nº 510/2023 confirma seu caráter prospectivo. Seus artigos 1º a 8º disciplinam criação, composição e funcionamento das comissões, abrangendo imóveis públicos e privados, urbanos e rurais. Os artigos 17 a 21 cuidam da continuidade da política, inclusive por meio da formação de magistrados e servidores. Não há dispositivo que limite a atuação das estruturas criadas à data da ocupação ou ao estoque de processos alcançado pelas medidas pandêmicas.

E há ainda um dado normativo mais expressivo

O artigo 1º, § 1º, II, atribui à Comissão Nacional a competência para desenvolver, “em caráter permanente”, iniciativas destinadas a evitar práticas violentas e atentatórias à dignidade humana no cumprimento de ordens de reintegração de posse. Ora, uma restrição temporal dessa envergadura exigiria norma específica, porém o texto vigente aponta precisamente na direção oposta.

Também faltaria razoabilidade à interpretação restritiva. A determinação para que todos os tribunais do país instituíssem e mantivessem comissões especializadas envolveu recursos humanos, organização administrativa, capacitação e construção de novos fluxos de trabalho. Não seria coerente criar estruturas nacionais complexas exclusivamente para administrar demandas pretéritas, salvo se a própria resolução lhes atribuísse caráter transitório, o que não ocorreu.

A legitimidade dessa política tampouco depende apenas da ADPF 828. Desde o Código de Processo Civil (CPC) de 2015 há base normativa suficiente para a gestão ativa de litígios complexos. O Código estimula a autocomposição no artigo 3º, §§ 2º e 3º; prevê audiência e participação institucional nos conflitos possessórios coletivos no artigo 565; disciplina a cooperação judiciária nos artigos 67 a 69; admite negócios processuais nos artigo 190 e 191; e confere poderes de efetivação nos artigos 139, IV, 297 e 536.

A novidade das comissões reside em especializar, organizar e capilarizar essas técnicas no plano administrativo-judicial. Visitas técnicas permitem compreender o território e identificar as pessoas afetadas. Sessões de mediação criam espaço para negociação entre proprietários, ocupantes e Poder Público. A cooperação judiciária conecta competências fragmentadas. E quando a autocomposição não se mostra possível, subsistindo ordem de remoção, reuniões preparatórias e planos de ação possibilitam sua execução gradual, coordenada e menos lesiva.

Também os compromissos internacionais assumidos pelo Brasil fornecem fundamento autônomo para esse tratamento. Como Estado-parte do Pacto Internacional sobre Direitos Econômicos, Sociais e Culturais (Pidesc), o país deve observar, nas remoções coletivas, salvaguardas consolidadas nos Comentários Gerais 4 e 7 do Comitê Desc. Entre elas estão consulta genuína às comunidades afetadas, aviso prévio razoável, informação adequada, acesso à assistência jurídica e a recursos efetivos, além de alojamento alternativo digno quando necessário.

Esses parâmetros não impedem, em termos absolutos, cumprimento de uma ordem de desocupação

Exigem apenas que a execução observe o devido processo legal e considere os efeitos humanos e sociais produzidos. Sua incidência não depende da pandemia nem da data em que a ocupação se formou. As comissões oferecem uma estrutura institucional capaz de concretizá-los sem deslocar a responsabilidade decisória do magistrado competente.

A orientação administrativa da própria Comissão Nacional segue a mesma direção. Sua Nota Técnica nº 03/2024 determina que as Comissões Regionais priorizem ocupações novas, entendidas como aquelas ainda não consolidadas, em atenção ao princípio do pronto atendimento. Seria contraditório orientar o atendimento prioritário de conflitos recentes e, simultaneamente, excluir as ocupações posteriores a um marco temporal associado à legislação emergencial.

Reconhecer o caráter prospectivo das comissões, portanto, não significa estender indefinidamente o regime transitório da ADPF 828. Tampouco significa proteger qualquer ocupação contra decisões possessórias ou condicionar toda reintegração a uma solução consensual. Significa apenas distinguir os planos normativos: o marco temporal pode delimitar a incidência da tutela provisória do STF, mas não elimina a possibilidade — ou necessidade — de tratamento qualificado do conflito pela política permanente do CNJ.

Essa compreensão foi inclusive sintetizada no Enunciado nº 73, aprovado no 1º Congresso STJ da Primeira Instância Federal e Estadual. O enunciado reconhece a aplicação imediata e prospectiva da política judiciária instituída pela Resolução CNJ nº 510/2023 aos conflitos fundiários coletivos, independentemente da data da ocupação, com observância dos fluxos de visitas técnicas, mediação e demais protocolos, respeitados os atos processuais já praticados e as situações jurídicas consolidadas.

Mais que isso, a interpretação ora exposta recebeu nova confirmação institucional ainda mais explícita com a Portaria Presidência nº 390, de 20 de agosto de 2026, do CNJ, que instituiu o Programa Nacional Justiça pela Terra. Editado em consonância com a Resolução nº 510/2023, o novo ato estabelece uma estrutura continuada de governança, cooperação interinstitucional, monitoramento e avaliação da política judiciária de tratamento dos conflitos fundiários coletivos.

Entre seus objetivos estão o fortalecimento da implementação da Resolução, o aprimoramento das Comissões Regionais, a capacitação continuada, a uniformização de fluxos procedimentais, a produção de dados e o estímulo a medidas preventivas e consensuais. Ao determinar, ainda, sua aplicação complementar à Resolução CNJ nº 510/2023, o ato confirma que o CNJ compreende as Comissões como estruturas permanentes e voltadas também aos conflitos presentes e futuros.

As CSFs, em suma, não constituem arranjo emergencial ou episódico. São instrumentos permanentes de governança jurisdicional, com desenho multiparcial, atuação iterativa e vínculo orgânico ao juiz natural. Operacionalizam parâmetros já presentes no CPC e no Direito Internacional, impulsionados pela ADPF 828 e consolidados de modo estável pela Resolução CNJ nº 510/2023.

Reduzir essa política ao calendário da pandemia significaria perder justamente seu principal legado institucional: a construção de uma resposta permanente para conflitos que não começaram — nem terminaram — com a emergência sanitária.

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