Folha de pagamento: seria a pior base de cálculo do mundo?

Em 30 de junho, a Comissão de Constituição e Justiça do Senado ouviu três convidados sobre a Proposta de Emenda à Constituição nº 1, de 2026, todos representantes de entidades empresariais. Não foi chamada a Receita Federal, nem o Ministério da Previdência, nem um professor de Direito Tributário. A proposta retira a folha de salários da alínea “a” do inciso I do artigo 195 da Constituição e põe no lugar a receita bruta, com alíquota máxima de 1,4%, a partir de 2027. Está em jogo a origem de cerca de 87% da arrecadação do fundo que paga os benefícios do INSS. A audiência não rendeu manchete.

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A proposta, porém, é das mais fortes em tramitação. A PEC nº 1/2026 reúne 61 assinaturas em um Senado de 81 membros, de Paulo Paim a Eduardo Girão, acima dos 49 votos exigidos em cada um dos dois turnos. O relator, senador Vanderlan Cardoso, assinou a proposta que agora relata. O requerimento da audiência partiu dele e do autor, senador Laércio Oliveira, que presidiu a sessão como presidente em exercício. Até 1º de setembro não havia parecer nem emendas.

Vale então responder à pergunta do título. Uma base de cálculo se julga por duas coisas: o litígio que produz e a receita que sustenta. A folha vai mal nas duas.

O artigo 28, § 9º, da Lei nº 8.212/1991 lista o que fica de fora do salário de contribuição. Começa na alínea “a” e vai consumindo o alfabeto da técnica legislativa brasileira, que não usa “k” nem “w”. Chegou ao fim das letras em 2017, quando a Lei nº 13.467 inseriu a alínea “z” para excluir “os prêmios e os abonos”. A exclusão seguinte, de 2018, entrou como alínea “aa” e trata da bolsa-atleta. São 25 exclusões, uma delas com nove itens, e a lista ainda cresce: a Lei nº 15.371/2026 muda a alínea “a” em janeiro de 2027.

A abertura do parágrafo diz que essas verbas ficam de fora “exclusivamente”. A palavra sugere lista fechada, e não é o que acontece. Como a Constituição autoriza tributar a folha de salários, e o Supremo fixou que a contribuição alcança os ganhos habituais do empregado (Tema 20), verba sem natureza remuneratória fica de fora esteja ou não no rol. O aviso prévio indenizado não está lá, e o Superior Tribunal de Justiça o excluiu (Tema 478). Os primeiros quinze dias de afastamento por doença também não estão, e foram excluídos (Tema 738). O terço constitucional sobre férias gozadas não está, foi excluído pelo STJ em 2014, e o Supremo reverteu em 2020 (Tema 985), obrigando o STJ a cancelar o próprio precedente em maio deste ano. Lista que se diz exclusiva, mas admite acréscimos por interpretação e sofre subtrações por decisão judicial, é fábrica de processos.

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O resultado está à vista: somados os dois tribunais, há hoje quase quarenta temas repetitivos e de repercussão geral só para dizer o que entra e o que sai da folha. Passaram por ali horas extras, adicional noturno, insalubridade, salário-maternidade e auxílio-alimentação em dinheiro. As opções de compra de ações seguem em aberto, com os processos suspensos no país inteiro pelo Tema 1.379 do STJ. Nenhuma outra base de cálculo federal precisou de tanta jurisprudência para descobrir o que é.

A causa não é a folha em si, e sim o modo como a base foi montada: por subtração, sem separar o que está fora por não ser remuneração do que está fora porque o legislador quis desonerar. São coisas de efeitos opostos, e a lei as trata na mesma lista.

A reforma do consumo enfrentou problema parecido e escolheu outro caminho: a Emenda Constitucional nº 132/2023 juntou materialidades e esvaziou, no desenho do IBS e da CBS, a briga secular sobre o que é mercadoria e o que é serviço. Com a folha ninguém fez isso, e ela segue como a única grande base federal definida verba a verba. Milhares de processos deixariam de existir se o artigo 28, § 9º, fosse reescrito com critério em vez de alfabeto.

Segundo problema é de dinheiro, e é pior

O Anexo V do projeto da Lei de Diretrizes Orçamentárias para 2027 mede a dependência: um ponto percentual a mais na massa salarial eleva a receita previdenciária em 0,76%; um ponto a mais no Produto Interno Bruto eleva apenas 0,14%. Nas demais receitas federais a relação se inverte, 0,68% para o PIB contra 0,06% para a massa salarial. A previdência é o pedaço do sistema tributário mais colado ao emprego formal e o mais indiferente ao crescimento da economia.

E o emprego formal vem sendo desmontado por três vias simultâneas. A primeira é a pejotização. Na audiência do Tema 1.389 do Supremo, a Auditoria-Fiscal do Trabalho mostrou, com dados do eSocial, que cerca de 5,5 milhões de demitidos entre janeiro de 2022 e julho de 2025 reapareceram como pessoa jurídica, 4,4 milhões como microempreendedores individuais. A troca é brutal para o caixa do INSS: sai a contribuição patronal de 20% sobre a remuneração, sem teto, e entra o recolhimento de 5% de um salário mínimo. A Advocacia-Geral da União estimou a perda em mais de R$ 60 bilhões no biênio 2022-2024. A segunda via são as plataformas digitais, que intermedeiam trabalho sem figurar como empregadoras. A terceira é a automação, que nem reclassifica o vínculo: elimina o posto. Nenhuma delas depende de crise econômica para operar.

Somados os dois problemas, a resposta à pergunta do título é sim. O defeito não está na alíquota de 20%, alta mas previsível, e sim na indefinição e na fragilidade da grandeza sobre a qual ela incide.

Nada disso, porém, faz da PEC nº 1/2026 a solução. O diagnóstico da proposta está certo, e a receita bruta é mesmo menos sensível à automação e à informalidade. A virtude existe, mas não sobrevive ao resto do exame.

Primeiro obstáculo é a lógica do custeio

Hoje, quem emprega mais recolhe mais, porque há alguma correlação entre a mão de obra usada e o custo que a empresa gera para a seguridade. A discussão sobre solidariedade e referibilidade é longa e não cabe aqui, mas a correlação existe. Com a receita bruta ela desaparece, e chega a se inverter. Duas empresas que prestam o mesmo serviço passariam a contribuir de forma muito diferente conforme o faturamento, não conforme o número de empregados: a que automatizou tudo e fatura bem pagaria mais; a intensiva em mão de obra, com margem apertada, pagaria pouco. Não se trata de julgar se a nova lógica é melhor. Trata-se de registrar que uma emenda com esse efeito distributivo merecia mais do que três convidados em uma audiência.

O segundo obstáculo é constitucional. A Emenda Constitucional nº 103/2019 proibiu expressamente, no artigo 195, § 9º, substituir a base da contribuição patronal sobre a folha. A PEC contorna a proibição pelo único caminho possível, a própria emenda, o que apenas desloca a discussão para o ônus de justificar a reversão: desfazer, em menos de dez anos, decisão tomada com fundamentação explícita e em sentido contrário à reoneração progressiva da Lei nº 14.973/2024. A mesma emenda de 2019 escreveu no artigo 194 que a seguridade deve preservar “o caráter contributivo da previdência social”. Contribuição sobre faturamento, sem vínculo com a remuneração paga, funciona como tributo sobre consumo com destinação carimbada.

O terceiro obstáculo está no texto. A emenda troca o conteúdo da alínea “a” do artigo 195, I, por “a receita ou faturamento, com alíquota máxima correspondente a 1,4%”. A alínea “b”, logo abaixo, já diz “a receita ou o faturamento”. Aprovada como está, o inciso passaria a ter duas alíneas com a mesma materialidade, uma com teto e outra sem, e a folha de salários sumiria do artigo 195. Vale conferir antes da votação em Plenário.

O quarto obstáculo interessa a quem litiga. Trocar a base não acaba com o contencioso, muda o endereço. A contribuição sobre a receita bruta da Lei nº 12.546/2011 é o teste já feito: restrita a alguns setores e opcional, produziu cinco precedentes vinculantes, todos sobre o que compõe a receita bruta. O Supremo mandou incluir na base o ICMS, o ISS e o PIS e a Cofins (Temas 1.048, 1.135 e 1.186), e o STJ teve de reformar, em retratação, a tese contrária que havia fixado. Generalizar esse regime recomeça a disputa do zero, com o agravante de que a jurisprudência sobre a folha, depois de duas décadas de briga, já está quase pronta.

A folha é, sim, uma das piores bases possíveis para financiar um sistema contributivo em uma economia que desmonta o emprego formal. O erro é supor que o defeito esteja na palavra escrita no artigo 195, I, “a”. Ele está na técnica que a construiu, por exceções sucessivas e sem critério. Enquanto se discute trocar “folha” por “receita”, a alínea “aa” continua onde sempre esteve, e uma emenda com 61 assinaturas avança na comissão instruída por uma audiência de um lado só. Trocar a base sem mexer na técnica não encerra o contencioso previdenciário. Apenas o repassa, com juros, para a próxima geração de intérpretes.

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