Free flow não é passe livre
O sistema de pedagiamento por livre passagem (free flow) foi um dos temas analisados pelo Tribunal de Contas da União (TCU) no Acórdão 2.205/2026, que autorizou o prosseguimento da desestatização da Rota Agro Central. Ainda em fase de estruturação, a concessão abrangerá trechos das rodovias BR-070/MT, BR-174/MT e BR-364/MT/RO.
A análise desenvolvida pelo TCU representa um marco importante para a evolução regulatória e contratual da implementação do free flow no Brasil, possibilitando uma interlocução proveitosa entre o órgão de controle e a agência reguladora.
A primeira contribuição relevante consistiu na identificação de uma imprecisão na minuta contratual, que empregava a expressão free flow para designar duas soluções regulatórias distintas, sem estabelecer uma definição única e suficientemente clara para cada modalidade.
Segundo o tribunal, a imprecisão da minuta contratual poderia gerar dúvidas sobre as regras e os marcos de implantação de cada uma das soluções regulatórias, os correspondentes impactos regulatórios e financeiros, os mecanismos de recomposição do equilíbrio econômico-financeiro e a matriz de riscos aplicável.
Por essa razão, a área técnica do TCU sugeriu uma delimitação mais precisa do termo. Enquanto o free flow parcial seria definido como a substituição das sete praças de pedágio ainda não construídas por pórticos eletrônicos, preservando-se a quantidade e a localização dos pontos de cobrança, bem como a estrutura tarifária originalmente prevista, o free flow integral, por sua vez, passaria a designar uma reconfiguração mais ampla do sistema, com a possibilidade de inclusão ou substituição dos pontos de cobrança e de alteração da estrutura tarifária. Isso possibilitaria a redistribuição dos pórticos e permitiria que a cobrança fosse mais proporcional à distância efetivamente percorrida pelo usuário.
Outra contribuição importante foi em relação à distribuição dos riscos de evasão e inadimplência. Nesse sentido, o TCU identificou que a matriz referencial apresentada na minuta contratual atribuía ao Poder Concedente 90% dos impactos sobre a receita tarifária decorrentes de evasão ou de não pagamento em até 180 dias da passagem pelo pórtico, reservando à Concessionária apenas os 10% restantes.
Segundo o órgão de controle, essa proporção poderia reduzir incentivos para que a Concessionária adotasse mecanismos eficientes de cobrança e de combate à inadimplência. Nessa perspectiva, embora a substituição das sete praças projetadas por pórticos eletrônicos pudesse gerar uma economia estimada em R$ 346,4 milhões em investimentos e despesas operacionais, o arranjo contratual quanto à evasão e inadimplência permitiria que parcela relevante desse ganho fosse consumida pelos mecanismos de recomposição associados à evasão e à inadimplência, sem benefício identificável aos usuários por meio de redução tarifária ou ampliação de investimentos.
Em razão desse cenário, o tribunal recomendou à Agência Nacional de Transportes Terrestres (ANTT) que reavaliasse os percentuais de 90% e 10% ou apresentasse fundamentação técnica específica para mantê-los na Rota Agro Central, considerando os efeitos sobre a modicidade tarifária, os incentivos à redução da evasão e os benefícios aos usuários.
Embora o tribunal tenha examinado outros aspectos do projeto, esses exemplos são suficientes para ilustrar a importância do diálogo institucional entre o TCU e a ANTT.
A mensagem do TCU para a agência parece fazer sentido: o free flow não pode ser tratado como mera inovação tecnológica, haja vista que a legitimidade do modelo depende de disciplina contratual clara e uma matriz de riscos equilibrada, capaz de assegurar que os ganhos de eficiência não sejam absorvidos por compensações mal calibradas, mas efetivamente revertidos em favor dos usuários.