O que é desvio de finalidade no crime do artigo 20 da Lei 7.492/1986?

O artigo 20 da Lei nº 7.492/1986 criminaliza a aplicação, em finalidade diversa da prevista em lei ou contrato, de recursos provenientes de financiamento concedido por instituição financeira oficial ou por instituição credenciada para repassá-lo.

Comentando a origem desse crime, Manoel Pedro Pimentel destaca que:

“Consoante o entendimento ortodoxo da doutrina, esse comportamento não poderia ser enquadrado como crime de estelionato porque, já vimos, neste a fraude deve preceder a obtenção da vantagem, enquanto que na conduta objetivada no artigo em exame a fraude é posterior à obtenção do financiamento (que representa a vantagem).

Por outro lado, não seria possível encontrar meio de responsabilizar o agente pelo crime de falsidade, quando da elaboração do contrato, ou da solicitação do financiamento, porque o desvio da finalidade só ocorreria posteriormente.

Tornou-se imprescindível, assim, a criação de uma nova figura, para coibir esse comportamento fraudulento, e foi esta a gênese do crime ora em exame” [1].

Logo, a prática do delito consiste na “obtenção de financiamento agrícola, industrial ou para outra finalidade especificada em lei ou contrato, seguida da aplicação em finalidade diversa daquela prevista na norma ou no instrumento” [2].

Como se trata de uma norma penal em branco, “para a exata compreensão deste tipo penal, é preciso consultar a lei, que tutela o emprego de financiamentos públicos, ou o contrato celebrado entre a instituição financeira e o particular” [3].

Nesse cenário, a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal considera desnecessárias a indicação e a comprovação da destinação efetivamente conferida aos recursos obtidos mediante financiamento, bastando “demonstrar de forma robusta o alegado desvio do numerário obtido” [4].

Por outro lado, mais recentemente, em agosto de 2025, a 5ª Turma do Superior Tribunal de Justiça, ao julgar o AgRg no AREsp nº 2.830.889/PA, firmou entendimento de que a denúncia pelo artigo 20 deve descrever de forma clara e pormenorizada a destinação dos recursos aplicados em finalidade diversa. Na oportunidade, o STJ destacou que o tipo é comissivo e não se confunde com o simples fato de o agente não aplicar os recursos na finalidade contratada [5].

Portanto, o julgado do STJ exige uma precisão que não se encontra na formulação anteriormente adotada pelo STF, ao menos quando esta é compreendida como dispensa de qualquer demonstração acerca da aplicação concreta dos recursos. A distinção é relevante: uma coisa é dispensar a prova do prejuízo ou da destinação final de cada parcela; outra é admitir a configuração do crime sem a descrição da própria conduta de aplicação em finalidade diversa.

Entretanto, isso não significa que todo descumprimento contratual envolvendo recursos provenientes de financiamento deva ser convertido em uma questão penal. Afinal, um financiamento não utilizado conforme o contrato é necessariamente crime?

Essa distinção aparece em diversas decisões de arquivamento promovidas no âmbito do Ministério Público Federal, especialmente em notícias de fato decorrentes de representações apresentadas pelo Banco do Nordeste do Brasil (BNB), nas quais são narradas supostas aplicações diversas de recursos provenientes de financiamentos concedidos pela instituição, sobretudo em operações vinculadas ao Fundo Constitucional de Financiamento do Nordeste (FNE) e ao Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar (Pronaf).

Tais operações são formalizadas por meio de contratos de crédito bancário e notas de crédito rural destinados, em geral, a pequenos produtores rurais e voltados, conforme os casos concretos analisados, à aquisição de matrizes bovinas, ovinas e caprinas, reforma de cisternas, construção/reforma de cocheiras e cercas, construção de armazéns e pastagens, plantio de determinadas culturas, entre outras finalidades.

Ocorre que, em algumas situações, os relatórios de fiscalização do BNB não conseguem verificar a efetiva aplicação dos recursos, por razões diversas. Interpelados administrativamente para apresentar justificativas ou regularizar a situação, em muitos casos os tomadores do financiamento não apresentam manifestação.

Com base nisso, surge a hipótese de incidência do artigo 20 da Lei nº 7.492/1986, inclusive apontada por Rui Stoco como exemplo de conduta abrangida pelo tipo penal:

“[…] o tomador de financiamento dá ao valor obtido destino diverso daquele previsto na lei ou no contrato, como, ad exemplum, obter empréstimo diferenciado, com juros mais baixos para a aquisição de implementos agrícolas e utilizar o numerário para outros fins.

Ou seja, o financiamento em si é legítimo.

Todavia, a utilização e destinação do numerário tangencia a finalidade para a qual foi concedido” [6].

A partir da constatação da irregularidade, o BNB (exemplo visto em casos concretos) delibera pelo vencimento antecipado da operação, desclassifica a operação rural no sistema do Banco Central do Brasil e comunica o fato ao MPF para análise das providências cabíveis na esfera criminal.

Distinção é fundamental para separar ilícito de inadimplemento

Embora cada caso apresente particularidades, há características comuns: ausência de elementos que indiquem fraude no momento da obtenção do crédito, eventual inadimplemento posterior e possibilidade de solução pelas vias civil e administrativa.

Nos casos examinados, a mera ausência de comprovação da aplicação dos recursos na finalidade contratada não foi considerada, isoladamente, suficiente para justificar a persecução penal. Quando não há demonstração de que o financiamento foi obtido mediante meio fraudulento, o que se verifica é, em princípio, o descumprimento posterior das obrigações assumidas, passível de enfrentamento por mecanismos próprios de cobrança, execução ou regularização contratual.

Desse modo, percebe-se que o artigo 20 da Lei nº 7.492/1986 não pune simplesmente o descumprimento da finalidade contratual: pune a aplicação dos recursos em finalidade diversa. A diferença entre essas duas situações, reforçada pelo STJ no caso julgado em 2025, é fundamental para separar o ilícito penal do mero inadimplemento.

É nesse ponto que ganha relevo o princípio da subsidiariedade. Nas palavras de Luciano Anderson de Souza, o princípio da intervenção penal mínima, “apesar de não expresso, orienta e limita o poder incriminador” [7]. A criminalização somente se legitima quando necessária à proteção do bem jurídico e quando outras formas de controle social se mostram insuficientes, de maneira que o Direito Penal constitui ultima ratio.

Nessa perspectiva, a consequência prática é que a mera existência de uma obrigação contratual inadimplida não transforma automaticamente o inadimplemento em uma prática criminosa. O caráter fragmentário do Direito Penal impede que toda lesão patrimonial seja criminalizada. A tutela penal deve se reservar aos ataques mais graves aos bens jurídicos, afastando-se, quando adequadamente solucionáveis por outros instrumentos, do mero inadimplemento ou descumprimento contratual.

A 2ª Câmara de Coordenação e Revisão do Ministério Público Federal tem proferido decisões no sentido de que, na ausência de meio fraudulento para a obtenção do financiamento e diante de valores vinculados a pequenos produtores rurais em programas de fomento (como o Pronaf), o arquivamento pode ser adotado quando ausente justa causa para a ação penal [8].

Assim, inexistindo elementos de fraude no momento da contratação e ausentes indicativos de dolo voltado à obtenção do crédito, a situação pode revelar apenas descumprimento contratual posterior, passível de solução nas esferas civil e administrativa.

A dimensão econômica também merece atenção, embora não constitua critério isolado. Em alguns dos casos examinados, foram considerados os valores reduzidos do financiamento – de R$ 3 mil, R$ 5 mil, R$ 6 mil e R$ 12 mil –, o contexto de pequenos produtores rurais e o baixo grau de reprovabilidade da conduta.

Nessa linha, a Orientação nº 30 da 2ª CCR do MPF fornece um parâmetro institucional para a análise da necessidade da intervenção penal, realçando que, nos crimes não considerados prioritários, a não reiteração e o mínimo grau de reprovabilidade podem justificar o arquivamento quando presentes, entre outras hipóteses, a mínima ofensividade, a suficiência de sanção extrapenal ou a ausência efetiva de necessidade e utilidade da sanção penal, conforme os fins da pena [9].

A subsidiariedade funciona, pois, como critério de adequação da resposta estatal ao fato. Se a pretensão econômica pode ser satisfeita mediante cobrança, execução ou regularização contratual, a persecução penal não deve ser utilizada como instrumento indireto de cobrança ou de pressão para o adimplemento.

Evidentemente, isso não significa afastar a tutela penal quando houver fraude na obtenção do crédito ou outros elementos concretos que revelem ofensa penal relevante. A subsidiariedade não se confunde com ausência de tutela penal. Ela estabelece, antes, um limite para a utilização do Direito Penal: quando a investigação revelar apenas inadimplemento posterior, sem fraude na contratação e com instrumentos civis ou administrativos suficientes para a solução da controvérsia, a ultima ratio deve funcionar como limite efetivo ao poder punitivo.

Em síntese, fica claro que nem toda dívida é crime, assim como nem todo descumprimento contratual configura o crime do artigo 20. Antes de recorrer à tutela penal, é necessário demonstrar a própria conduta típica: a aplicação dos recursos em finalidade diversa. E, mesmo quando demonstrado o desvio, a intervenção penal deve observar sua natureza subsidiária, dado que proteger os recursos públicos e o sistema financeiro nacional também significa escolher adequadamente o instrumento de proteção, reservando a sanção criminal às situações em que as demais formas de tutela se mostrem insuficientes.

[1] PIMENTEL, Manoel Pedro. Crimes contra o sistema financeiro nacional [livro eletrônico]: comentários à lei 7.492, de 16.6.86. 1. ed. São Paulo: Thomson Reuters Brasil, 2020, RL-1.21.

[2] GONÇALVES, Victor Eduardo Rios; BALTAZAR JUNIOR, José Paulo. Legislação penal especial esquematizado [livro eletrônico]. 5. ed. São Paulo: Saraiva Educação, 2019, p. 896.

[3] NUCCI, Guilherme de Souza. Leis penais e processuais penais comentadas [livro eletrônico]. v. 2. 8. ed. Rio de Janeiro: Forense, 2014, p. 692

[4] RHC n. 75.375, Relator(a): Marco Aurélio, 2ª Turma, julgado em 18/11/1997, DJ 06/04/2001. Mais recentemente: “[…] 2. O substrato probatório dos autos aponta, contudo, a prática, pelo acusado, do crime previsto no art. 20 da Lei 7.492/1986, o qual se consuma com a aplicação, em finalidade diversa da prevista em lei ou no contrato, dos recursos oriundos de financiamento concedido por instituição financeira oficial (INQ 2.725, Rel. Min. TEORI ZAVASCKI, Segunda Turma, DJe de 30.9.2015; e AP 554, Rel. Min. ROBERTO BARROSO, Primeira Turma, DJe de 8.6.2015). 3. Não se exige, para a configuração do delito tipificado no art. 20 da Lei 7.492/1986, que seja comprovada a destinação dada aos valores obtidos, uma vez que a mera constatação de que não foram eles aplicados na finalidade prevista em lei ou no contrato já evidencia a utilização dos ativos para fim diverso. Nesse sentido: RHC 75.375, Rel. Min. MARCO AURÉLIO, Segunda Turma, DJ de 6.4.2001. […]” (AP 935, Relator(a): Alexandre de Moraes, Primeira Turma, julgado em 27/02/2018, publicado em 01/08/2018).

[5] “[…] 3. Conforme entendimento doutrinário, o tipo penal do art. 20 da Lei n. 7.492/1986 prevê uma conduta comissiva para sua configuração típica. Portanto, a denúncia que imputa ao acusado a prática do referido delito deve descrever, de forma clara e pormenorizada, onde e em que os recursos desviados foram aplicados. 4. O crime do art. 20 da Lei n. 7.492/1986 é formal, o que independe do resultado naturalístico da conduta do agravado, isto é, o prejuízo advindo do desvio de recursos, mas não dispensa a informação sobre a destinação dos recursos aplicados em finalidade diversa para a configuração da tipicidade, já que a conduta só se consuma a partir da aplicação, de fato, do montante em finalidade diversa. […] Tese de julgamento: ‘1. O tipo penal do art. 20 da Lei n. 7.492/86 traz uma conduta comissiva e, portanto, a denúncia que imputa a um acusado a sua prática deve descrever, de forma clara e pormenorizada, a destinação dos recursos aplicados em finalidade diversa para que seja possível a configuração típica do crime.’ […].” (AgRg no AREsp n. 2.830.889/PA, relator Ministro Joel Ilan Paciornik, Quinta Turma, julgado em 5/8/2025, DJEN de 15/8/2025).

[6] STOCO, Rui. Crimes contra o sistema financeiro nacional [livro eletrônico]. 1. ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2017.

[7] SOUZA, Luciano Anderson de. Direito penal [livro eletrônico]: parte geral. v. 1. 6. ed. São Paulo: Thomson Reuters Brasil, 2025, RB-1.21.

[8] Entre outros: 866ª Sessão de Revisão Ordinária – 28/11/2022. VOTO Nº 5102/2022. Notícia de Fato nº 1.14.012.000196/2022-76. ORIGEM: PROCURADORIA DA REPÚBLICA NA BAHIA. RELATOR: CARLOS FREDERICO SANTOS; 866ª Sessão Revisão Ordinária – 28/11/2022. VOTO Nº 5329/2022. PROCEDIMENTO MPF Nº 1.24.000.001817/2022-21. ORIGEM: PROCURADORIA DA REPÚBLICA NA PARAÍBA. RELATOR: FRANCISCO DE ASSIS VIEIRA SANSEVERINO; 951ª Sessão de Revisão Ordinária – 14/10/2024. VOTO Nº 3577/2024. Procedimento nº 1.26.000.000475/2024-10. ORIGEM: PROCURADORIA DA REPÚBLICA EM PERNAMBUCO. RELATOR(A): CARLOS FREDERICO SANTOS; 973ª Sessão de Revisão Ordinária – 28/04/2025. VOTO Nº 954/2025. Procedimento nº 1.26.000.000409/2025-21. ORIGEM: PROCURADORIA DA REPÚBLICA EM PERNAMBUCO. RELATOR(A): PAULO QUEIROZ; e 997ª Sessão de Revisão Ordinária – 20/10/2025. VOTO Nº 2837/2025. Procedimento nº 1.26.000.002103/2025-17. ORIGEM: PROCURADORIA DA REPÚBLICA EM PERNAMBUCO. RELATOR(A): PAULO QUEIROZ.

[9] “Nos crimes não considerados prioritários pela 2ª CCR, em que se comprove a não reiteração e verificado o mínimo grau de reprovabilidade da conduta, são circunstâncias que autorizam o arquivamento da investigação: a) Delito de bagatela – a demonstração da mínima ofensividade da conduta, associada ao baixo grau de periculosidade social da ação; b) Subsidiariedade do Direito Penal – a verificação de que a aplicação de sanção extrapenal é suficiente para a prevenção e repressão do ilícito; c) Adequação da sanção penal – a concreta e fundamentada ausência de necessidade e utilidade de aplicação da sanção penal, conforme os fins da pena.” Disponível em: https://www.mpf.mp.br/atuacao/ccr2/orientacoes/documentos/orientacao-no-30. Acesso em: 28 set. 2026.

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