Qualidade da assistência à saúde: estratégia nacional e experiência do Ceará

Em 28 de setembro de 2026, foi editada a Lei nº 15.524 que dispõe sobre a Estratégia Nacional de Controle e Avaliação da Qualidade da Assistência à Saúde prestada pela iniciativa privada. Ela suscita uma discussão relevante sobre o papel do Estado na garantia da qualidade dos serviços de saúde e sobre a necessidade de instituir mecanismos permanentes de avaliação, fiscalização e aperfeiçoamento da assistência.

Fernando Frazão/Agência Brasil

A questão deve ser examinada à luz do artigo 197 da Constituição, segundo o qual as ações e os serviços de saúde são de relevância pública, cabendo ao poder público dispor, nos termos da lei, sobre sua regulamentação, fiscalização e controle. Essa competência não se restringe aos serviços públicos: alcança também os prestadores privados, uma vez que a natureza pública ou privada da atividade não afasta a responsabilidade estatal pela proteção da saúde da população. O âmbito dessa obrigação estatal abrange, sem dúvida, o controle da qualidade dos serviços, o foco deste artigo.

A qualidade da assistência, portanto, não pode ser tratada como questão exclusivamente administrativa ou como escolha de cada prestador. Deve constituir um compromisso público, orientado por parâmetros objetivos que permitam identificar deficiências, prevenir riscos, proteger os pacientes e melhorar os resultados assistenciais.

A garantia da qualidade exige a definição de parâmetros nacionais que orientem a organização, o funcionamento e a avaliação dos serviços de saúde. Esses parâmetros devem respeitar as competências dos entes federativos e a organização descentralizada do Sistema Único de Saúde (SUS), sem permitir que a descentralização resulte em níveis incompatíveis de proteção à saúde.

A Agência Nacional de Vigilância Sanitária (Anvisa), no âmbito de suas competências legais, desempenha papel relevante na regulamentação sanitária e na coordenação das ações de vigilância sanitária. Entretanto, a avaliação da qualidade assistencial precisa alcançar uma dimensão mais ampla do que a verificação das condições físicas dos estabelecimentos, da adequação dos equipamentos, da disponibilidade de materiais e do cumprimento de exigências formais. É necessário avaliar também a assistência efetivamente prestada, seus resultados e os riscos a que estão expostos os usuários.

Isso requer distinguir a autorização para o funcionamento de um serviço da verificação contínua de sua qualidade. Não basta que um estabelecimento atenda aos requisitos necessários à sua instalação: é preciso assegurar que mantenha, durante todo o período de funcionamento, condições adequadas de segurança e assistência.

Spacca

A Lei nº 15.524/2026, representa, nesse contexto, uma oportunidade para avançar na construção de uma política nacional de qualidade assistencial. Mais do que estabelecer mecanismos de controle e avaliação, é necessário definir requisitos mínimos de qualidade, critérios transparentes de aferição e procedimentos efetivos para corrigir as deficiências identificadas. Embora a lei mencionada tenha como objeto a assistência prestada pela iniciativa privada, o debate sobre padrões de qualidade também deve alcançar os serviços públicos, observadas as respectivas competências e os instrumentos jurídicos aplicáveis.

Nenhum serviço de saúde deve funcionar abaixo de um patamar mínimo de qualidade e segurança. Para que esse objetivo seja alcançado na rede pública, contudo, não basta exigir resultados: é indispensável garantir infraestrutura, equipamentos, recursos humanos, insumos e financiamento compatíveis com as necessidades assistenciais para os serviços públicos.

O poder público deve, assim, compatibilizar as exigências de qualidade com as condições materiais necessárias à sua efetivação. Não seria razoável exigir dos serviços públicos resultados que dependam de recursos e estruturas que o próprio Estado deixa de proporcionar. A questão da avaliação demonstrará isso.

A proposta é estabelecer uma linha de base de qualidade, constituída por requisitos mínimos que todos os serviços de saúde devem cumprir para funcionar com segurança e prestar assistência adequada (qualidade). Essa linha de base deve ser acompanhada de mecanismos de monitoramento, apoio técnico e financiamento compatíveis com as necessidades de cada serviço.

Uma vez assegurado esse patamar, indicadores de desempenho podem orientar medidas adicionais de aperfeiçoamento e incentivos aos serviços que apresentem resultados superiores. Para tanto, os critérios de avaliação devem ser objetivos, transparentes e sensíveis às características da população atendida, à complexidade assistencial e às condições concretas de funcionamento de cada unidade.

Essa distinção é essencial

O financiamento necessário à garantia da qualidade mínima constitui uma responsabilidade pública; os incentivos por desempenho, por sua vez, podem contribuir para a melhoria contínua da assistência. Não se deve confundir a garantia das condições básicas de funcionamento com a premiação por resultados, sob pena de penalizar justamente os serviços que atendem populações mais vulneráveis ou atuam em regiões com maiores dificuldades estruturais e menor disponibilidade de recursos.

A avaliação também deve integrar uma política permanente de segurança do paciente, com protocolos assistenciais, capacitação das equipes, notificação de riscos, análise de suas causas e adoção de medidas corretivas. Os indicadores precisam servir não apenas à fiscalização, mas também à identificação de problemas e à transformação das práticas de gestão e de cuidado.

A experiência do Ceará com a criação da Autoridade Reguladora da Qualidade dos Serviços de Saúde (Arqs) oferece elementos importantes para essa discussão. Devemos destacar esse fato ocorrido em 2020.

Entre 2019 e 2022, o Instituto de Direito Sanitário Aplicado (Idisa) foi contratado pela Secretaria da Saúde do Estado do Ceará (Sesa) para desenvolver um projeto de reforma técnico-sanitária alicerçado no Direito Sanitário. Entre as propostas acolhidas pela gestão estadual à época estava a criação de uma instância institucional voltada à qualidade e à segurança dos serviços de saúde, públicos e privados, no âmbito de sua atuação no sistema de saúde.

Nesse contexto, a Lei Estadual nº 17.195/2020 instituiu a Autoridade Reguladora da Qualidade dos Serviços de Saúde (Arqs), concebida para conferir tratamento institucional específico à avaliação da qualidade assistencial, por essencial aos serviços de saúde, fazendo assim cumprir a legislação que dispõe sobre padrões de qualidade no SUS.

Proposta partia de uma compreensão fundamental

A responsabilidade estatal não se esgota na autorização para o funcionamento dos estabelecimentos nem na verificação de requisitos formais de instalação e adequação física. É necessário acompanhar a assistência efetivamente prestada e avaliar se ela atende aos padrões exigidos de qualidade e segurança, nos termos da lei.

Conforme o desenho institucional previsto, a Arqs foi concebida como uma comissão colegiada vinculada à Secretaria da Saúde do Estado, com participação de representantes da vigilância sanitária e de especialista oriundo da sociedade civil, com competências relacionadas à avaliação da qualidade e à aplicação de sanções. Não se tratava, portanto, da criação de uma autarquia ou de uma entidade administrativa independente da Secretaria, mas de uma instância inserida na estrutura estadual de saúde, destinada a ampliar o alcance da regulação e do controle da qualidade, zelando, orientando sobre o cumprimento da lei.

O modelo procurava articular a vigilância sanitária tradicional com uma avaliação mais abrangente dos serviços, voltada à segurança dos pacientes e resultados assistenciais. Sua relevância estava em reconhecer que a qualidade não se resume às condições de funcionamento dos estabelecimentos, devendo abranger também os processos de cuidado e a assistência efetivamente oferecida à população. A Lei Estadual nº 17.195/2020 foi posteriormente revogada pela Lei Estadual nº 18.357, de 15 de maio de 2023, no contexto de uma reforma administrativa do Governo do Ceará.

A experiência cearense, que tem seu ineditismo no SUS, permite refletir sobre a importância de transformar a avaliação da qualidade em uma função permanente da gestão pública. O principal ensinamento da Arqs não reside na criação de uma estrutura administrativa específica, mas na tentativa de institucionalizar a avaliação da qualidade como atividade contínua do Estado, articulando regulação, vigilância sanitária, monitoramento de resultados, segurança do paciente e mecanismos de aperfeiçoamento da assistência.

Também merece destaque a necessidade de estabelecer um patamar mínimo de qualidade para a entrada e a permanência dos serviços em funcionamento. A definição desse patamar deve estar associada a critérios verificáveis, procedimentos de fiscalização e medidas proporcionais para enfrentar as inadequações encontradas, sem desconsiderar as responsabilidades do Poder Público em assegurar condições materiais para a prestação adequada dos serviços públicos.

Construção de uma política nacional requer mais do que definição de competências regulatórias

É necessário estabelecer uma arquitetura de governança que articule a União, os estados e os municípios, conforme modelo do SUS, assegurando parâmetros comuns de qualidade e segurança. Política que deve incidir sobre o privado e o público.

A Estratégia Nacional de Controle e Avaliação da Qualidade da Assistência à Saúde abre espaço para avançar nessa direção. Para que produza resultados efetivos, porém, deverá associar padrões mínimos de qualidade, avaliação transparente, financiamento adequado e mecanismos de correção das deficiências identificadas, além de alocar recursos para o público alcançar esse patamar.

A experiência do Ceará demonstra a importância de conferir institucionalidade à avaliação da qualidade assistencial, mediante a definição de eixos, critérios e indicadores que permitam monitorar os serviços, identificar inadequações e orientar medidas de melhoria contínua. Seu legado para o debate nacional está em reconhecer que essa avaliação não pode constituir iniciativa episódica ou mero procedimento administrativo, mas deve integrar, de forma permanente, a atuação do Estado na proteção da saúde e na segurança dos pacientes.

Essa responsabilidade encontra fundamento na Constituição, cujo artigo 197 confere relevância pública às ações e aos serviços de saúde, atribuindo ao poder público o dever de regulamentá-los, fiscalizá-los e controlá-los, sejam eles executados diretamente pelo Estado ou por terceiros. A avaliação da qualidade assistencial constitui, assim, instrumento de concretização dessa responsabilidade constitucional, da qual o Estado não pode se eximir, ainda que a prestação dos serviços seja realizada pela iniciativa privada.

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