Erro grosseiro nos tribunais de contas: TCU à espera da lei?
O que é erro grosseiro para o TCU? Desde 2018, a LINDB prevê que o agente público responde pessoalmente por suas decisões ou opiniões técnicas apenas “em caso de dolo ou erro grosseiro” (art. 28). A definição de contornos mais precisos ao conceito cabe, naturalmente, aos órgãos de controle. Essa tarefa, contudo, não tem se mostrado simples.
Em julho, o Plenário do TCU afastou, por unanimidade, as multas e a inabilitação que, em 2024, havia aplicado a dirigentes e técnicos da Agência Nacional de Transportes Terrestres em razão da anuência à transferência do controle de uma concessionária rodoviária a empresa com patrimônio líquido irrisório (ac. 1.958/2026-P).
Os fatos eram os mesmos. Mudou, ao que tudo indica, o parâmetro usado para aferir o erro grosseiro. Em 2024, o tribunal viu condutas “inaceitáveis de um administrador médio” (ac. 304/2024-P). Em 2026, considerou decisivas a “ausência de regra inequívoca” e a “convergência das manifestações das unidades competentes”.
O caso ilustra as dificuldades provenientes da ausência de parâmetros claros para a verificação, pelo controle de contas, do que é erro grosseiro na prática – desafio que não é exclusivo da realidade brasileira. E como outras jurisdições têm enfrentado o tema?
No início do ano, como já relatado nesta coluna, a Itália aprovou lei fixando parâmetros objetivos para a aferição da culpa grave no controle de contas. Acontece que o movimento italiano repercutiu em Portugal: o Parlamento acaba de aprovar a proposta de nova lei de organização e processo do Tribunal de Contas, que, entre outras coisas, reformula o regime de responsabilização (Proposta de Lei 72/XVII). O texto aguarda apreciação presidencial. Se promulgado, o que vai mudar na prática?
A lei de 1997, ainda em vigor, prevê como regra geral que há responsabilidade quando “a acção for praticada com culpa” (art. 61, n. 5, lei 98/97), sem qualquer gradação. Sob essa regra, o Tribunal de Contas entende bastar a demonstração de “culpa, em qualquer das suas modalidades” (ac. 21/2017-3.ª S), admitindo-a até mesmo na forma de “negligência inconsciente, quando o agente não prevê a realização do ilícito tendo possibilidade de o fazer” (ac. 3/2024-3.ª S).
Segundo a exposição de motivos da proposta, manter o regime atual “colocaria os dirigentes e funcionários que têm de decidir, muitas vezes em situações de grande incerteza, numa situação particularmente difícil”.
É por isso que o texto aprovado muda esse quadro. Passa a exigir “dolo ou culpa grave” (art. 75, n. 1), o que, nas palavras da exposição de motivos, exclui “a possibilidade de responsabilização por culpa leve ou levíssima”. E fixa parâmetros para a aferição da culpa grave, como “o grau de clareza e precisão das normas violadas e a gravidade do seu incumprimento” (art. 75, n. 3).
Há mais. Presume-se não haver dolo ou culpa grave quando a decisão segue “em estrita conformidade” a “jurisprudência dos tribunais superiores” ou “pareceres fundamentados” dos “serviços e organismos competentes” (art. 75, n. 4).
A experiência de Portugal, ao lado da italiana, sugere que a definição dos contornos exatos do regime de responsabilização, para promoção de segurança jurídica no controle de contas, pode ser uma missão para o legislador. Seria esse também o caminho para o Brasil?