Leilão que o direito administrativo não explica sozinho: disputa no Aeroporto de Brasília

No último dia 8, a Agência Nacional de Aviação Civil (Anac) publicou o Edital do Procedimento Competitivo para Repactuação nº 01/2026, cujo objeto é a alienação da totalidade das ações da Inframerica Concessionária do Aeroporto de Brasília S.A., detidas pela Inframerica Participações S.A. (51%) e pela Infraero (49%). Embora realizado por leilão público, o procedimento em muito se assemelha a uma operação de fusões e aquisições.

A concessão do Aeroporto de Brasília remonta ao Contrato de Concessão nº 001/ANAC/2012-SBBR, celebrado em 14 de junho de 2012 pelo prazo de 25 anos, com vigência até 2037. No entanto, uma série de eventos supervenientes, em especial as crises econômicas de 2014 a 2016, a Covid-19 e as mudanças na malha aérea nacional impuseram sucessivos resultados operacionais negativos, a ponto de a movimentação de passageiros registrada em 2024 ficar próxima da de 2012, primeiro ano do contrato, desequilibrando por completo a equação econômico-financeira do contrato.

Em razão disso, instaurou-se perante o Tribunal de Contas da União solicitação de solução consensual formulada pelo Ministério de Portos e Aeroportos, com o objetivo de readequar o contrato a níveis sustentáveis e assegurar a continuidade do serviço, processo que culminou no Termo de Autocomposição celebrado entre a União, a Anac e a concessionária e homologado pelo Acórdão nº 787/2026 — plenário, de que o procedimento competitivo é desdobramento. ^[1]

A alienação abrange, nos termos do edital, todos os ativos, passivos, direitos e obrigações da concessionária, incluído o contrato de concessão repactuado. ^[2] O investidor que ingressar na concessão do Aeroporto Internacional de Brasília — Presidente Juscelino Kubitschek por esse caminho não adquirirá o direito de explorar o serviço, mas comprará uma companhia em funcionamento, ao passo que o contrato administrativo continuará titularizado pela mesma pessoa jurídica, sob nova direção e nas condições resultantes da repactuação.

A escolha desloca o eixo da análise, na medida em que a avaliação dos passivos, o alcance das declarações prestadas pelos vendedores e as condições de transferência do controle, estranhos à rotina de um certame administrativo, passam a determinar tanto a decisão de investir quanto o resultado econômico da disputa.

O que se adquire é uma companhia, não uma concessão

Numa nova licitação, extinto o vínculo anterior, o poder concedente oferece ao mercado o direito de explorar o serviço, e o vencedor inicia a concessão livre do histórico da operadora anterior; na relicitação da Lei nº 13.448/2017, a extinção amigável do ajuste se articula com nova contratação, de modo que, nos dois casos, o que se transfere é o direito de operar, não uma empresa em funcionamento.

O procedimento de Brasília segue caminho diverso, porque preserva a pessoa jurídica concessionária e a titularidade do contrato existente, cujas condições serão modificadas por aditivo, de modo que o que muda é quem controla a concessionária, não a identidade jurídica de quem detém a concessão.

O adquirente recebe uma sociedade com história, e sua avaliação precisa alcançar, além das receitas e investimentos futuros (análises típicas de qualquer certame licitatório), as relações preexistentes da companhia com trabalhadores, fornecedores, financiadores e autoridades fiscais.

A mudança de controle ^[3] é negócio entre vendedores e comprador, mas não é indiferente ao poder concedente, já que o artigo 27 da Lei nº 8.987/1995 exige anuência prévia do poder concedente, condicionada à capacidade técnica, idoneidade financeira e regularidade jurídica e fiscal do pretendente e ao compromisso de cumprir o contrato. O regime público não descaracteriza a aquisição societária, apenas estabelece condições para que o novo controlador dirija companhia encarregada da prestação de serviço público.

Preço fixo e disputa pela contribuição variável

O preço das ações foi previamente estabelecido em R$ 628.757.831,96, correspondente ao saldo de caixa da concessionária em 30 de junho de 2026, com as deduções previstas no edital e corrigido pelo CDI desde 1º de julho de 2026 até o efetivo pagamento. Por sua vez, a competição recai sobre outra grandeza, especificamente o percentual de contribuição variável ao poder público, incidente sobre a receita bruta e devido a partir de 2031, sobre as receitas de 2030, cujo piso foi fixado em 5,13%. [4] O preço remunera os vendedores; a contribuição integra os encargos da concessão e constitui o critério de julgamento.

Spacca

Em operações privadas, distingue-se o valor do negócio, ou enterprise value, do valor das ações, ou equity value, e a passagem de uma grandeza à outra se faz pela composição de dívida, caixa e capital de giro. Em Brasília, o preço acionário segue fórmula previamente definida e os lances disputam o percentual da contribuição, de modo que o leilão não revela quanto cada interessado pagaria pelas ações em negociação livre, mas quanto aceita comprometer da receita da concessão para adquiri-las. Contingências elevadas ou menor geração de caixa aparecerão em contribuição menos agressiva, ou na decisão de não participar, de modo que o risco societário repercute diretamente no resultado obtido pelo poder concedente.

A regra que impede a retirada do caixa da concessionária em favor dos acionistas atuais confirma essa proximidade, pois, ao fixar data de referência para a apuração do preço e determinar que o saldo então existente e os recursos gerados depois permaneçam na concessão, ressalvados os desembolsos necessários ao curso normal dos negócios, o edital adota solução funcionalmente semelhante às estruturas de locked box e aos mecanismos de prevenção de leakage. Como a companhia continuará operando sob a gestão do controlador atual durante o período transitório, que vai do Termo Aditivo Transitório ao Termo Aditivo de Repactuação, o edital a obriga a preservar a regularidade de sua estrutura econômico-financeira, vedados os atos que aumentem artificialmente o saldo dos passivos, e exige declarações sobre ausência de novo endividamento, não distribuição de dividendos, não alienação de ativos fora do curso normal e não celebração de contratos com partes relacionadas fora de condições de mercado, compromissos próximos dos usuais entre o signing e o closing. ^[5]

Informação, declarações e garantias e a proteção do comprador

A operação pressupõe auditoria capaz de dimensionar contingências e de verificar se os fluxos projetados suportarão dívida, investimentos, contribuição variável e demais compromissos. O edital, embora preveja data room de informações e procedimento de perguntas e respostas, determina que os contratos firmados pela concessionária com terceiros não sejam disponibilizados por cópia integral, mas por relatório consolidado com informações deles extraídas. ^[6]

O ponto relevante não é a suficiência do acesso, e sim a relação entre conhecimento e alocação de riscos, que no caso de Brasília se expressa no fato de o edital atribuir ao adquirente, ressalvadas as hipóteses de indenização, os efeitos econômicos das demandas divulgadas, estejam ou não provisionadas nas demonstrações financeiras. A revelação de uma contingência afasta o direito de indenização, mas esse efeito só se justifica se o conteúdo disponibilizado permitir avaliar a natureza, a probabilidade e o impacto do risco, e, em um certame, informar mal é, a um só tempo, um problema de alocação de risco e de isonomia entre os concorrentes.

Operações privadas disciplinam parte dos riscos da aquisição por meio de cláusulas de declarações e garantias, pelas quais os vendedores asseguram determinados fatos e condições relativos à companhia, assumindo responsabilidade nos termos contratados. O edital incorpora esse instrumento ao exigir que o contrato de compra e venda das ações contenha declarações e garantias das vendedoras sobre organização societária, situação financeira, conformidade legal e integridade das informações fornecidas, além de regras de indenização e mecanismos de garantia do pagamento.

No entanto, sua existência não encerra a discussão sobre alocação de riscos, pois sua extensão deve ser examinada em conjunto com o regime de indenização e com os mecanismos destinados a assegurar o pagamento de eventual crédito. As declarações e garantias delimitam os fatos e as condições pelos quais o vendedor assume responsabilidade; as cláusulas indenizatórias disciplinam as perdas e os passivos que deverá suportar; e instrumentos como a conta vinculada e a retenção de preço protegem a satisfação das obrigações de ressarcimento. A proteção do comprador depende da articulação entre essas disposições, tanto para identificar os riscos atribuídos ao vendedor quanto para avaliar as condições de recuperação das perdas indenizáveis.

No edital, a responsabilidade das vendedoras é individual, sem solidariedade e proporcional às participações alienadas, por perdas diretas em hipóteses delimitadas:, entre as quais passivos materializados antes do encerramento do data room, mas omitidos das informações disponibilizadas; atos praticados com dolo ou fraude; e atos de gestão temerária. ^[7] Ao comprador cabem as demandas reveladas e aquelas que se materializem após a transferência, ainda que decorrentes de fatos anteriores.

O edital limita a 20% do preço a indenização por passivos não revelados e por atos de gestão temerária, mas não estabelece limite para perdas decorrentes de dolo ou fraude, e exige garantia de 10% do preço, constituída na data da transferência das ações e vigente por prazo mínimo de 12 meses, que cada vendedora pode prestar por conta de depósito vinculada, ou escrow, retenção de parcela do preço, ou holdback, ou ainda por fiança, seguro-garantia e outras modalidades admitidas no edital. ^[8]

O teto define a exposição máxima das vendedoras; a garantia financeira reforça a possibilidade de satisfação do crédito, sem ampliar as hipóteses de ressarcimento. Se o crédito superar o valor garantido, o comprador permanece exposto à capacidade de pagamento das vendedoras quanto à parcela não coberta, exatamente o tipo de exposição residual que a modelagem contratual busca administrar. Exigir cobertura irrestrita de todo passivo anterior não é, portanto, consequência necessária de um share deal, pois a questão decisiva é se os riscos não indenizáveis foram descritos com precisão suficiente e considerados em condições informacionais equivalentes por todos os participantes, porque a clareza da alocação de riscos protege, simultaneamente, o comprador e a isonomia dos lances.

Do lance ao fechamento

Vencer a disputa não é concluir a aquisição. O edital exige que a proponente vencedora submeta a operação ao Conselho Administrativo de Defesa Econômica (Cade) em até 15 dias úteis da homologação do leilão, faz da decisão do Cade o marco a partir do qual as partes apresentam a minuta acordada do contrato de compra e venda e condiciona a transferência efetiva das ações à aprovação do ato de concentração, à substituição das garantias prestadas pela controladora atual e à quitação do preço. ^[9] Como as cláusulas de change of control dos contratos de financiamento podem exigir consentimento do credor ou antecipar vencimentos, e a anuência da Anac não substitui manifestações exigidas nas relações privadas, que precisa ser planejada com os financiadores antes do lance, sob pena de comprometer a estrutura de capital sobre a qual o vencedor construiu sua proposta.

O contrato de compra e venda será negociado depois da homologação, dentro dos parâmetros do edital e sob acompanhamento da Anac, que decidirá sobre disposições contratuais em caso de divergência. ^[10]  Daí decorre a tensão central do modelo, na medida em que o M&A exige espaço para transformar riscos em disposições detalhadas, ao passo que o procedimento competitivo exige que os elementos capazes de afetar as propostas estejam definidos previamente. A minuta posterior pode desenvolver mecanismos de notificação, defesa de reclamações e execução de garantias, mas não deveria alterar substancialmente a equação econômica sobre a qual os demais interessados formularam seus lances.

Nesse arranjo, a Anac ocupa posição incomum, pois conduz o processo competitivo, controla o acesso às informações, anui à mudança de controle e acompanha o fechamento, sem ser vendedora das ações nem assumir a responsabilidade contratual atribuída às vendedoras pelas declarações e garantias sobre a companhia. O próprio edital registra que o acompanhamento regulatório tem finalidade exclusivamente informativa e não implica anuência prévia, chancela ou corresponsabilidade do poder concedente quanto a termos, condições comerciais, representações, garantias e pactuações estritamente privadas. ^[11] A separação tem consequência prática, porque um investidor que subestime passivos ou conte com indenização que o contrato não assegura pode vencer o leilão oferecendo contribuição incompatível com a capacidade financeira da concessionária, e um desajuste privado se converteria em problema regulatório se comprometesse investimentos, qualidade ou continuidade do serviço.

O caso de Brasília evidencia que redesenhar concessões e participar das disputas que decorrem desse redesenho exige muito mais do que expertise em direito administrativo. A solução dependeu intensamente de categorias do direito societário, e sem esse domínio nem a modelagem teria sido viável, nem a proposta conseguiria precificar os riscos que influenciam o percentual oferecido e os recursos disponíveis para honrar o contrato repactuado. Afinal, são os instrumentos do direito empresarial que fazem a transferência de controle preservar o valor da empresa e, com ele, a continuidade do serviço concedido.

 

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[1] Acórdão nº 787/2026 – TCU – Plenário, TC 010.821/2025-2, rel. Min. Antonio Anastasia, 01/04/2026.

[2] Itens 1.4 e 1.5 do Edital do Procedimento Competitivo para Repactuação nº 01/2026.

[3] Art. 116 da Lei nº 6.404/1976.

[4] Item 6.4 do Edital, quanto ao preço; item 6.4.2, quanto à correção pelo CDI; item 4.25, quanto ao percentual mínimo de contribuição variável; item 1.1.15, quanto ao termo inicial do recolhimento.

[5] Itens 6.5, 6.5.1, 6.15.3 e 6.16.4.4 do Edital.

[6] Itens 1.15.3 e 6.16.7 do Edital.

[7] Item 6.16.6.1, alíneas “a”, “b” e “c”, do Edital.

[8] Itens 6.16.6.2 e 6.16.6.3 do Edital.

[9] Itens 6.1, 6.6.1, 6.11 e 6.14 do Edital.

[10] Itens 6.9 e 6.12 do Edital.

[11] Item 6.20.3.1 do Edital.

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