O dolo específico existe na Lei de Improbidade, ainda que escolham chamá-lo por outro nome

Em 30 de agosto de 2026, ao julgar a Reclamação nº 97.395/RN, o ministro Alexandre de Moraes cassou acórdão do Tribunal de Justiça do Rio Grande do Norte que havia julgado improcedente ação de improbidade sob a justificativa de que não restou demonstrado o dolo específico dos acusados. O fundamento central cabe numa frase e causa certa estranheza: o Supremo Tribunal Federal jamais exigiu o denominado “dolo específico” para fins de condenação, “… figura jurídica que nunca existiu na lei de improbidade administrativa”.

A premissa da decisão preocupa. Embora seja verdade que, ao julgar o Tema nº 1.199, o STF não estipulou a exigência de dolo específico, limitando-se a falar apenas em dolo (sem qualquer qualificação adicional), é igualmente inegável que a Lei nº 8.429/92, na redação dada pela Lei nº 14.230/2021, prevê expressamente a figura do dolo específico.

Comece-se pela definição legal. O artigo 1º, §2º, considera dolo “a vontade livre e consciente de alcançar o resultado ilícito tipificado nos arts. 9º, 10 e 11 desta Lei, não bastando a voluntariedade do agente”. A oração final não é ornamental: rejeita, textualmente, a fórmula que a decisão reputa suficiente: a “conduta consciente e voluntária” que a jurisprudência denominava dolo genérico. O §3º do mesmo artigo completa o raciocínio ao afastar a responsabilidade quando ausente a comprovação de “ato doloso com fim ilícito”.

E, para que não haja dúvidas, o §1º do artigo 11 dispõe que “… somente haverá improbidade administrativa, na aplicação deste artigo, quando for comprovado na conduta funcional do agente público o fim de obter proveito ou benefício indevido para si ou para outra pessoa ou entidade”. E o §2º estende essa exigência “… a quaisquer atos de improbidade administrativa tipificados nesta Lei e em leis especiais…”. Ora, exigir que a conduta se oriente a um fim que a transcende (no caso, à obtenção de proveito ou benefício indevido) é precisamente o que a dogmática designa por especial fim de agir. E pouco importa se se prefere chamá-la de dolo específico, elemento subjetivo especial ou especial fim de agir: a exigência está na lei e alcança todos os atos tipificados como ímprobos nos artigos 9º, 10 e 11.

Apesar disso, verifica-se que nenhum desses dispositivos é mencionado na decisão da Reclamação nº 97.395/RN. A estratégia adotada é outra: combate-se o rótulo para não enfrentar a literalidade do texto da lei. Mais do que isso, os precedentes invocados na decisão para demonstrar que nada mudou são todos anteriores à Lei nº 14.230/21, e o principal deles reproduz a antiga orientação do Superior Tribunal de Justiça segundo a qual não se exigia “a presença de dolo específico”. É, literalmente, o entendimento que o legislador quis superar.

De se criticar, ainda, o descolamento da realidade institucional

O Superior Tribunal de Justiça vem aplicando desde há muito a exigência de dolo específico aos processos em curso. Ao menos desde 2024, a 1ª Turma reforma condenações fundadas em dolo genérico, orientação que passou a ser acompanhada pela 2ª Turma [1]. A 1ª Seção, por sua vez, não só já se pronunciou no sentido de que a Lei nº 14.230/21 conferiu tratamento mais rigoroso “… ao estabelecer não mais o dolo genérico, mas o dolo específico como requisito para a caracterização do ato de improbidade administrativa…” [2], como afetou o Tema Repetitivo nº 1.397 para “Definir se, a partir da Lei n. 14.230/2021, exige-se comprovação de dolo específico para a configuração dos atos de improbidade, inclusive em relação aos casos já em andamento à época da promulgação” [3].

Ainda mais agudo do que tudo isso, o próprio ministro Alexandre, no ARE nº 1.436.192/SP, afastou improbidade em caso no qual o tribunal de origem reconhecera que o agente atuara “sem o especial fim de agir”. Ora, o que seria “especial fim de agir” senão o reconhecimento da exigência de dolo específico?

Há, ainda, uma simetria reveladora. A decisão censura o TJ-RN por atribuir ao Tema nº 1.199 a exigência de dolo específico e, nesse ponto, tem razão: a tese fala apenas em dolo, sem especificar se genérico ou específico. Mas incorre no erro inverso ao ler na mesma tese o “DOLO GENÉRICO”, grafado em maiúsculas como se lá estivesse. E, sobretudo, ignora que o Plenário, ao concluir, em 1º de julho de 2026, o julgamento das ADIs nº 7.156/DF e nº 7.236/DF, declarou a constitucionalidade do artigo 1º, §§ 1º, 2º e 3º, da Lei de Improbidade. É dizer, a definição legal foi chancelada em controle concentrado, com eficácia vinculante.

Agrava o quadro a via escolhida

A reclamação destina-se a preservar a autoridade das decisões do tribunal e, por isso, pressupõe aderência estrita entre o ato reclamado e o paradigma. Se o Tema nº 1.199/STF não decidiu entre dolo genérico e dolo específico, não há que se falar em afronta à sua autoridade. O que se fez foi outra coisa: a pretexto de garantir a correta aplicação precedente, fixou-se, em decisão monocrática, tese que o Plenário não firmou e que contraria frontalmente o texto da Lei de Improbidade, já declarado constitucional quanto ao conceito de dolo. Isso sem contar que a decisão perpassa questão infraconstitucional por excelência, cuja uniformização compete ao Superior Tribunal de Justiça, que se prepara para fazê-lo no Tema Repetitivo nº 1.397.

É precisamente em torno do “dolo específico” que se verifica a dissonância entre significante e significado. No plano semântico, o significante “dolo específico” é explicitamente afastado na condição de “figura jurídica que nunca existiu na lei de improbidade administrativa”, como se sua exclusão terminológica implicasse a supressão do conceito que ele veicula. No entanto, o significado que a dogmática associa a esse significante, ou seja, a exigência de uma vontade orientada a um fim especial que transcende o resultado natural da conduta, subsiste integralmente no texto legal. Isso, pois o sentido não se encontra à disposição do intérprete, como precisamente ressaltado por Lenio Streck.

Em suma, o artigo 1º, §2º, ao definir dolo como “vontade livre e consciente de alcançar o resultado ilícito tipificado”, rejeita a fórmula do dolo genérico fundada na mera voluntariedade; o § 3º do mesmo artigo condiciona a responsabilidade à comprovação de “ato doloso com fim ilícito”; e o artigo 11, §1º, torna expressa a necessidade de “fim de obter proveito ou benefício indevido”, estendida a todos os atos de improbidade pelo §2º. Em termos semiológicos, o signo “dolo específico” é recusado no nível do significante, mas o seu significado jurídico – o especial fim de agir, é preservado na Lei de Improbidade sob outras formulações linguísticas (“fim ilícito”, “proveito ou benefício indevido”). A decisão, assim, opera uma cisão entre a forma e o conteúdo: combate a palavra, mas não tem como apagar o conceito que ela designa.

É legítimo questionar a exigência de dolo específico: há quem a repute incompatível com a estrutura típica da improbidade, e há quem nela veja proteção deficiente da probidade administrativa. Esse debate cabe à doutrina, ao Poder Legislativo e, se for o caso, ao próprio STF em sede de controle de constitucionalidade. O que não se pode é decidir como se a lei não existisse. A expressão “dolo específico” pode não constar da Lei de Improbidade com essas palavras, mas a exigência, sim, e possui endereço certo: o artigo 1º, §§ 2º e 3º, e artigo 11, §§ 1º e 2º.

[1] Por todos, REsp n. 2.107.601/MG (1ª, j. 02.05.2024) e EDcl no AREsp n. 1.507.099/GO (2ª Turma, j. 12.08.2026).

[2] REsp n. 1.913.638/MA, j. 11.05.2022.

[3] Em maio de 2026, o relator, Min. Teodoro Silva Santos, votou por referendar a exigência do dolo específico nos processos sem trânsito em julgado, na linha do que as turmas de Direito Público vêm amplamente aplicando. O julgamento foi suspenso por pedido de vista.

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