A unicidade na advocacia pública municipal: origem, conceito e limites

Há um organograma municipal que se tornou familiar: uma Procuradoria-Geral com meia dúzia de procuradores concursados e, ao seu lado, uma assessoria jurídica na Secretaria de Saúde, outra na de Educação, uma consultoria contratada para a matéria tributária e um escritório externo para os precatórios. Cada qual com sua tese, não raro contraditórias entre si, no mesmo processo e sob a assinatura do mesmo ente federativo.

O nome do vício é unicidade, ou, mais exatamente, a sua ausência. O princípio tem hoje mais de três décadas de construção pretoriana, enunciado de tese desde 2023 e incidência expressamente afirmada sobre os municípios desde 2024. Vale reconstituir de onde veio, o que afirma e, ponto em que a leitura corrente tem sido menos cuidadosa, até onde vai.

De 1993 à tese

A origem é discreta e indireta. Em 1993, ao julgar a ADI 175, o Plenário reputou compatível com o artigo 132 da Constituição, à luz do artigo 69 do ADCT, a manutenção de “carreiras especiais, voltadas ao assessoramento jurídico, sob a coordenação da Procuradoria Geral do Estado” [1]. Ao afirmar a exceção, porém, o tribunal desenhou a regra: se o constituinte precisou autorizar expressamente a manutenção de consultorias separadas das Procuradorias-Gerais, e apenas daquelas que já existissem em 1988, é porque dali em diante a criação de órgãos jurídicos distintos estava vedada. A exceção do artigo 69 é a prova documental da regra do artigo 132.

Meses depois, na cautelar da ADI 881, o ministro Celso de Mello deu a formulação que ainda hoje se cita: a Constituição operou “uma inderrogável imputação de específica e exclusiva atividade funcional aos membros integrantes da Advocacia Pública do Estado” [2]. Imputação, e não faculdade. Específica, porque recortada por matéria. Exclusiva, porque insuscetível de partilha. Aí está o núcleo do que a doutrina viria a chamar de unicidade.

A consolidação levou duas décadas. Em 2010, na ADI 4.261, assentou-se que o assessoramento jurídico do Executivo estadual “é de ser exercida por procuradores organizados em carreira, cujo ingresso depende de concurso público de provas e títulos”: a unicidade deixava de ser argumento de organização administrativa para se tornar critério de investidura. Em 2018, na ADI 145, fixou-se o marco temporal, pois a partir de 1988 “não se permite mais a criação de órgãos jurídicos distintos da Procuradoria-Geral do Estado”. E em 2021, na ADI 4.023, o Plenário fulminou cargos de procurador jurídico e de assessores jurídicos criados na Secretaria estadual de Educação de Rondônia, ou seja, o organograma do primeiro parágrafo deste artigo [3]. O enunciado de tese veio em 2023, na ADI 6.397: “É inconstitucional a criação de Procuradorias Autárquicas no âmbito dos Estados e do Distrito Federal, em razão da violação à unicidade orgânica da advocacia pública estadual”, reafirmado em 2024 na ADI 7.218 [4].

O que o princípio afirma

A unicidade orgânica da advocacia pública é a regra segundo a qual o ente federativo manifesta a sua vontade jurídica por uma via só. Decompõe-se em três proposições.

É orgânica: há um único órgão constitucionalmente credenciado a exercer a advocacia do ente, e ele alcança a administração direta e a indireta, sem que autarquias e fundações constituam estruturas paralelas. É funcional: representação judicial e extrajudicial, consultoria e assessoramento formam bloco indivisível, sendo a consultoria que se destaca da representação o expediente que o Supremo invalida desde 2010. E é subjetiva: o exercício dessas funções é privativo de agentes investidos por concurso, o que exclui o comissionado estranho ao quadro e o contratado sem procedimento excepcional que o justifique.

A essas três soma-se uma camada estatutária que a discussão sobre o artigo 132 costuma deixar na sombra: consultoria, assessoria e direção jurídicas são atividades privativas de advocacia, e o provimento OAB 114/2006 inclui expressamente as procuradorias e consultorias jurídicas dos municípios entre as que a exercem [5]. Quem sustente que o artigo 132 não alcança os municípios ainda terá de explicar por que a lei federal da advocacia não os alcançaria.

A ratio não é corporativa, embora a leitura apressada assim a reduza. É de segurança jurídica e de isonomia, pois o administrado tem direito a que o município sustente, hoje e amanhã, na saúde e na educação, a mesma interpretação da mesma lei. E é de independência técnica, exigindo o Supremo agente investido em caráter efetivo, “em ordem a que possa agir com independência e sem temor de ser exonerado ‘ad libitum’ pelo chefe do Poder Executivo local” [6]. Parecer que se possa encomendar a quem se possa demitir no dia seguinte não é parecer, é ratificação.

A travessia para o município

Lida por muito tempo como assunto de estados e do Distrito Federal, a unicidade chegou ao município em três tempos.

O primeiro foi o Tema 510. A controvérsia do RE 663.696 era remuneratória, mas a premissa que a resolveu foi institucional: os procuradores municipais integram a advocacia pública, entre as funções essenciais à Justiça, e por isso é “imperativo que todas as disposições pertinentes à Advocacia Pública sejam aplicadas às Procuradorias Municipais, sob pena de se incorrer em grave violação à organicidade da Carta Maior” [7].

O segundo foi essa ADI 6.331, de abril de 2024, que declarou inconstitucionais dispositivos da Constituição de Pernambuco autorizadores da contratação de advogados em substituição ao quadro efetivo: feita a opção municipal pela criação de corpo próprio, o concurso é a única forma constitucionalmente possível de provimento, ressalvadas as hipóteses excepcionais admitidas igualmente aos demais entes [8].

O terceiro e decisivo foi a ADPF 1.037, de agosto de 2024, sobre lei complementar de Macapá. A ementa é a primeira transposição literal do princípio, e traz em itens contíguos os dois lados do que se dirá adiante: “3. Municípios não são obrigados a instituir Advocacia Pública Municipal. Liberdade de conformação. 4. Criada Procuradoria Municipal, há de observar-se a unicidade institucional. Exclusividade do exercício das funções de assessoramento e consultoria jurídica, bem assim de representação judicial e extrajudicial” [9].

O alcance operativo já se vê: em junho de 2025 prevaleceu no Plenário, por maioria, o entendimento do ministro Flávio Dino de que, “se há Procuradoria instituída no âmbito da Câmara Municipal, as atividades de representação, judicial e extrajudicial, assessoria e consultoria do órgão devem ser exercidas exclusivamente por seus procuradores de carreira” [10]. A unicidade não é, portanto, regra do Executivo: é regra de todo órgão jurídico do ente. Onde houver procuradoria, haverá exclusividade.

Quatro fronteiras

Delimitar é tão necessário quanto afirmar, e é onde a divulgação do tema tem produzido mais ruído.

A primeira: ela não obriga a criar o órgão. A ADI 6.331 conferiu interpretação conforme para assentar que a instituição de procuradorias municipais depende da escolha política autônoma de cada município. A unicidade é regra de como se exerce a função, não de se ela será institucionalizada.

A segunda: ela não alcança a chefia. O princípio recai sobre o exercício das funções, não sobre a investidura do dirigente do órgão. O apoio está na própria ADPF 1.037, que registrou possuírem os entes federativos “ampla liberdade de conformação para definirem os critérios de nomeação do Procurador-Geral” [11]. Veja-se o vício preciso da lei de Macapá: não a livre nomeação do Procurador-Geral, admitida, mas a extensão desse critério ao corpo técnico, com assessores jurídicos setoriais “nomeados em comissão, sob os mesmos critérios do Procurador-Geral”. Livre nomeação do dirigente, sim; contaminação da carreira pelo regime do dirigente, não. No Rio de Janeiro, o Órgão Especial do Tribunal de Justiça tem reiteradamente admitido a livre nomeação do Procurador-Geral do Município e de seu substituto imediato, ao mesmo tempo em que declara inconstitucionais cargos comissionados de subprocurador, de procurador municipal e de assessor jurídico [12]. A orientação é a unicidade bem aplicada: rigor no corpo técnico, deferência na cúpula.

A terceira: ela não veda a contratação externa excepcional. O que as decisões repelem é a contratação genérica e permanente, sucedânea do quadro efetivo. Persistem as hipóteses excepcionais, cujo critério a ADI 6.331 enunciou com precisão utilizável: contratação admissível mediante processo administrativo formal em que se constate “a necessidade de notória especialização profissional em serviço de natureza singular” que o corpo próprio não possa prestar adequadamente. Fora daí há substituição, e é a substituição que se invalida.

A quarta: ela não extingue as assessorias jurídicas setoriais, requalifica-as. Na ADPF 1.037 o Supremo não anulou o dispositivo que criava as assessorias setoriais de Macapá: deu-lhe interpretação conforme, impedindo que comissionados estranhos ao quadro exercessem as funções privativas e ressalvando “as hipóteses nas quais o nomeado integrar o quadro próprio da Advocacia Pública Municipal”. Na ADI 6.397 a lógica foi a mesma: o assessoramento subsiste como “atividade instrumental, de assistência e auxílio aos Procuradores do Estado”. Para o gestor, a consequência é concreta: a assessoria setorial não precisa ser extinta; precisa ser titularizada por membro da carreira ou reduzida a suporte instrumental, sem manifestação conclusiva. O movimento devido é de requalificação, não de demolição.

Efeitos práticos

O parecer subscrito por comissionado estranho ao quadro, em município que tenha instituído procuradoria, é ato de agente constitucionalmente incompetente, e a nulidade contamina o processo administrativo que nele se apoia. E onde a legislação local reserva com exclusividade a consultoria e a assessoria à procuradoria, a sua transgressão projeta sobre o agente as consequências do artigo 28 da Lindb: não se trata de disputa de espaço entre órgãos, mas de competência, e competência não se renuncia por conveniência administrativa.

A pergunta que fica

Há, contudo, uma incoerência que o próprio conjunto de precedentes deixa exposta. O Supremo construiu, para o interior da procuradoria municipal, um regime de rigor notável, feito de exclusividade, concurso e vedação de estruturas paralelas, e, no mesmo movimento, declarou que o município pode simplesmente decidir não tê-la. As duas proposições estão nos itens 3 e 4 da mesma ementa. Ficamos com uma função essencial à Justiça que o município pode decidir não ter, categoria que a teoria constitucional ainda não catalogou, e por boa razão: essencial é aquilo sem o que a coisa não subsiste. Se subsiste sem, não era essencial. Se era, não podia ser opcional [13].

Convém lembrar, ainda, que a facultatividade não nasceu de um julgamento sobre advocacia pública, mas incidentalmente, no RE 225.777, cuja ementa registrou, como reforço de argumento, a “ausência de previsão, na Constituição Federal, da figura da advocacia pública municipal” [14]. Dali se replicou em decisões monocráticas e agravos, enquanto a tese oposta veio em repercussão geral. Convivem hoje no mesmo acórdão de 2024, que cita as duas.

Note-se onde a assimetria foi depositada. Não se declarou opcional a função essencial na União nem nos estados: declarou-se no município, o elo mais frágil da federação. Onde uma procuradoria de três membros enfrenta estruturas de controle com dezenas de agentes, não há paridade de armas, e sem ela o controle deixa de ser o instrumento democrático de accountability que deveria ser. Como sustentei, em coautoria com Fabrício Gaspar Rodrigues, em outra sede: “Sem advocacia pública municipal forte, o poder de governar migra silenciosamente do gestor eleito para o controlador não eleito. E a democracia, que se realiza nas urnas, mas deve se concretizar na gestão, perde sua substância” [15].

A unicidade é, nesse quadro, a planta baixa minuciosa de uma casa que o proprietário pode escolher não construir. Sustento, contudo, que a delimitação aqui proposta reduz o alcance dessa escolha: como a função jurídica é pressuposta a cada passo pela Lei de Responsabilidade Fiscal e pela legislação de licitações e de finanças públicas, e como o seu exercício é privativo de concursados, o município escolhe o desenho institucional, e não, a rigor, entre ter e não ter advogados públicos efetivos. É tese, e não descrição: o precedente, até aqui, disse menos do que isso.

Afirmar a unicidade e delimitá-la são, por isso, operações complementares. Delimitá-la bem serve ao município, que ganha segurança sobre o que pode organizar livremente, e à carreira, que deixa de precisar sustentar, para defender o essencial, aquilo que o precedente não disse.

Notas

[1] STF, ADI 175/PR, Plenário, rel. min. Octavio Gallotti, DJ 8/10/1993.

[2] STF, ADI 881-MC/ES, Plenário, rel. min. Celso de Mello, j. 2/8/1993, DJ 25/4/1997.

[3] STF, Plenário: ADI 4.261/RO, rel. min. Ayres Britto, j. 2/8/2010; ADI 145/CE, rel. min. Dias Toffoli, j. 20/6/2018; ADI 4.023/RO, rel. min. Rosa Weber, j. 4/11/2021.

[4] STF, ADI 6.397/AL, Plenário, rel. min. Roberto Barroso, j. 17/2/2023; e ADI 7.218/PB, Plenário, rel. min. Dias Toffoli, j. 8/3/2024.

[5] Lei 8.906/94, art. 1º, II; e provimento OAB 114/2006, arts. 1º e 2º, III.

[6] STF, ADI 4.843-MC-EDRef/PB, Plenário, rel. min. Celso de Mello, DJe 19/2/2015.

[7] STF, RE 663.696/MG, Plenário, rel. min. Luiz Fux, j. 28/2/2019, DJe 22/8/2019 (Tema 510).

[8] STF, ADI 6.331/PE, Plenário, rel. min. Luiz Fux, DJe 25/4/2024.

[9] STF, ADPF 1.037/AP, Plenário, rel. min. Gilmar Mendes, j. 19/8/2024.

[10] STF, ARE 1.520.440/MS, AgR, Plenário, rel. min. Flávio Dino, j. 6/6/2025, por maioria.

[11] STF, ADPF 1.037/AP, cit., voto do relator, com remissão à ADI 3.056/RN, Plenário, red. min. Luís Roberto Barroso, j. 22/9/2023.

[12] TJRJ, Órgão Especial, representações de inconstitucionalidade nº 0050581-24.2017.8.19.0000 e nº 0092786-92.2022.8.19.0000, entre outras.

[13] MENEZES, Igor Silva de. Essencial, porém opcional: o oxímoro que o STF criou em 2024. Jusbrasil, 22 set. 2026.

[14] STF, RE 225.777/MG, Plenário, red. p/ o acórdão min. Dias Toffoli, j. 24/2/2011, DJe 29/8/2011.

[15] MENEZES, Igor Silva de; RODRIGUES, Fabrício Gaspar. Controle sem fronteiras, administração sem coragem. Revista Carioca de Direito, v. 7, n. 1, p. 117-146, 2026.

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